Tema 33 del temario de Gestión Administrativa de la Junta de Andalucía 2026

Artículo 5. Órganos administrativos

Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio

Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Se publicarán en el boletín oficial cuando una disposición lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Artículo 7. Órganos consultivos

La Administración consultiva podrá articularse mediante órganos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional respecto de la Administración activa, o a través de los servicios de esta última que prestan asistencia jurídica. En este segundo caso, dichos servicios no podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, orgánica o funcional, ni recibir instrucciones o indicaciones de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, y actuarán de forma colegiada.

Artículo 8. Competencia

La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo delegación o avocación. La delegación, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio. La titularidad y el ejercicio pueden ser desconcentrados en órganos jerárquicamente dependientes. Si una disposición atribuye la competencia a una Administración sin especificar órgano, se entenderá que instruir y resolver corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de materia y territorio y, de haber varios, al superior jerárquico común.

Artículo 9. Delegación de competencias

Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.

Artículo 10. Avocación

Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos dependientes, cuando circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales lo hagan conveniente. En los casos de delegación en órganos no dependientes jerárquicamente, solo puede avocar el órgano delegante. La avocación se realiza mediante acuerdo motivado, notificado a los interesados antes o simultáneamente a la resolución final. Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso, aunque puede impugnarse en el que se interponga contra la resolución del procedimiento.

Artículo 11. Encomiendas de gestión

La realización de actividades de carácter material o técnico podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o por no poseer los medios técnicos idóneos. No podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público. La encomienda no supone cesión de la titularidad ni de los elementos sustantivos del ejercicio: los actos o resoluciones jurídicas los dicta el órgano encomendante. La entidad encomendada tiene la condición de encargado del tratamiento de los datos personales.

Artículo 12. Delegación de firma

Los titulares de los órganos podrán delegar la firma de sus resoluciones y actos en los titulares de los órganos o unidades que de ellos dependan, dentro de los límites del artículo 9. La delegación de firma no altera la competencia del delegante y para su validez no será necesaria su publicación. En las resoluciones y actos firmados por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia.

Artículo 13. Suplencia

Los titulares de los órganos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, y también cuando se haya declarado su abstención o recusación. Si no se designa suplente, la competencia se ejercerá por quien designe el órgano inmediato superior de quien dependa. La suplencia no implica alteración de la competencia y para su validez no es necesaria su publicación. En la Administración General del Estado el suplente puede designarse en los reales decretos de estructura orgánica o por el órgano competente para nombrar al titular. En las resoluciones dictadas mediante suplencia se hará constar esta circunstancia.

Artículo 14. Decisiones sobre competencia

El órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al que considere competente, notificándolo a los interesados. Los interesados que sean parte pueden dirigirse al órgano que conoce del asunto para que decline su competencia, o al que estimen competente para que requiera de inhibición al que conoce. Los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento.

Artículo 15. Régimen

El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas de esta sección, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran.

Artículo 16. Secretario

Los órganos colegiados tendrán un Secretario, que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente. Le corresponde velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano, certificar esas actuaciones y garantizar que se respetan los procedimientos y las reglas de constitución y adopción de acuerdos. Si un Secretario que no es miembro resulta suplido por un miembro del órgano colegiado, éste conserva todos sus derechos como tal.

Artículo 17. Convocatorias y sesiones

Los órganos colegiados podrán constituirse, convocar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno indique lo contrario. Los miembros que voten en contra o se abstengan quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.

Artículo 18. Actas

De cada sesión levantará acta el Secretario, especificando necesariamente los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos. Las sesiones podrán grabarse: el fichero, con certificación del Secretario sobre su autenticidad e integridad, puede acompañar al acta sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones. El acta podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. El Secretario la elabora con el visto bueno del Presidente y la remite por medios electrónicos a los miembros, que pueden manifestar por esos mismos medios su conformidad o reparos.

Artículo 19. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella

Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Entidades de Derecho Público se rigen por este artículo y por las previsiones de la Ley 39/2015. Corresponde al Presidente: ostentar la representación del órgano; acordar la convocatoria de sesiones ordinarias y extraordinarias y fijar el orden del día, teniendo en cuenta las peticiones de los demás miembros formuladas con antelación suficiente; presidir las sesiones, moderar los debates y suspenderlos por causas justificadas; dirimir con su voto los empates —salvo en los órganos del artículo 15.2, donde el voto será dirimente solo si lo establecen sus normas—; asegurar el cumplimiento de las leyes; y visar las actas y certificaciones de los acuerdos.

Artículo 20. Requisitos para constituir órganos colegiados

Son órganos colegiados los que se creen formalmente, estén integrados por tres o más personas, tengan atribuidas funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control y actúen integrados en la Administración General del Estado o en alguno de sus Organismos públicos. Su constitución tiene como presupuesto indispensable que la norma de creación —o el convenio con otras Administraciones— determine: sus fines u objetivos; su integración administrativa o dependencia jerárquica; la composición y los criterios de designación del Presidente y de los demás miembros; las funciones atribuidas; y la dotación de los créditos necesarios para su funcionamiento.

Artículo 21. Clasificación y composición de los órganos colegiados

Por su composición, los órganos colegiados de la Administración General del Estado se clasifican en interministeriales, si sus miembros proceden de diferentes Ministerios, y ministeriales, si proceden de los órganos de un solo Ministerio. En ambos puede haber representantes de otras Administraciones cuando estas lo acepten voluntariamente, cuando lo establezca un convenio o cuando lo determine una norma aplicable a las Administraciones afectadas. También pueden participar organizaciones representativas de intereses sociales y personas designadas por sus especiales condiciones de experiencia o conocimientos.

Artículo 22. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados

La creación de órganos colegiados solo requerirá norma específica, publicada en el «Boletín Oficial del Estado», cuando se les atribuyan competencias decisorias, de propuesta o emisión de informes preceptivos que sirvan de base a decisiones de otros órganos, o de seguimiento o control de la actuación de otros órganos. En esos casos la norma revestirá forma de Real Decreto para los interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los demás interministeriales; y Orden ministerial para los ministeriales. En los supuestos no comprendidos en el apartado 1, los órganos colegiados tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán crearse por acuerdo de los órganos competentes, sin las formalidades anteriores.

Artículo 88. Delimitación legal y clasificación

Los órganos colegiados solo tienen esa naturaleza si reúnen los requisitos de esta Ley; si no, son unidades administrativas especiales, denominadas comités u otras similares que no coincidan con las de los órganos. Se clasifican: por su composición, en interdepartamentales o de una sola Consejería; por su ámbito funcional, en asesores, decisorios y de control; por su régimen de adscripción, según dependan de otro órgano jerárquicamente superior o tengan autonomía funcional; por las características de sus miembros, en órganos de participación administrativa o social.

Artículo 89. Creación

La norma o convenio de creación de un órgano colegiado fija: composición (con representación equilibrada de mujeres y hombres, art. 19.2), criterios de designación del presidente y los miembros, criterios básicos de estructura y funcionamiento, fines y objetivos, adscripción administrativa y funciones. Se crea por orden o por decreto; exige decreto si tiene competencias decisorias, de informe o propuesta preceptivos o de control, si su presidencia o vocalías se nombran por decreto, si integra a más de una Consejería o si es indefinido para funciones permanentes.

Artículo 90. Extinción

Los órganos colegiados se extinguen por dos causas: el transcurso del plazo previsto para su extinción y el cumplimiento de su objeto o fin. Constatada alguna, el órgano que acordó su creación dicta la norma o acuerdo de extinción. Ese mismo órgano también podrá acordarla por paralización de su actividad, prolongada inactividad o pérdida sobrevenida de su objeto o fin.

Artículo 91. Régimen

Los órganos colegiados de la Administración de la Junta de Andalucía se rigen por las normas básicas del Estado, esta Ley y su desarrollo. Si participan representantes de otras Administraciones, personas designadas por organizaciones empresariales, sindicales u otras representativas de intereses económicos y sociales, o profesionales expertos, se ajustan además a sus normas reguladoras, que podrán completar composición, estructura interna, elección de cargos, convocatorias, sesiones y, en su caso, adopción de acuerdos. Pueden reunirse a distancia, garantizando identidad y autenticidad.

Artículo 92. Composición

Los órganos colegiados tienen el número de miembros que determine su norma o convenio de creación, y uno de ellos es titular de la presidencia. Cuentan además con una persona que ejerce la secretaría, que puede ser miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía. El número de miembros ha de ser proporcionado a la naturaleza y características de sus funciones y, en su caso, a los intereses representados, garantizando la celeridad y la eficacia de su funcionamiento.

Artículo 93. Titular de la presidencia

Además de sus funciones como miembro, la presidencia: representa al órgano; acuerda la convocatoria y fija el orden del día (atendiendo peticiones de los miembros hechas con antelación suficiente); preside y modera los debates; dirime empates con su voto, salvo que las normas de los órganos de participación administrativa o social digan otra cosa; visa actas y certificaciones; y las demás de la norma o convenio de creación. La sustituye la vicepresidencia o, en su defecto, el miembro de la Administración con mayor jerarquía, antigüedad en el órgano y edad, por este orden.

Artículo 94. Miembros

Los miembros de un órgano colegiado tienen derecho a: ser notificados de la convocatoria con el orden del día con 48 horas de antelación mínima; consultar en la sede la información del orden del día, al menos en ese plazo; deliberar; votar y formular voto particular; ruegos y preguntas; proponer asuntos para el orden del día; obtener información. No pueden abstenerse las autoridades o el personal de la Junta. No representan al órgano salvo atribución expresa. Los vocales titulares se sustituyen por sus suplentes.

Artículo 95. Titular de la Secretaría

La norma de creación o de funcionamiento del órgano designa a la secretaría y fija su sustitución por una persona con la misma cualificación y requisitos. Funciones: asistir con voz y voto si es miembro, y con voz sin voto si no lo es; efectuar la convocatoria por orden de la presidencia y las citaciones; preparar el despacho y redactar y autorizar las actas; recepcionar escritos y documentación; organizar y gestionar, en su caso, el registro; expedir certificados de actuaciones y acuerdos; y las demás de la norma o convenio de creación.

Artículo 96. Actas

Además de lo que fija la legislación básica del Estado, el acta incluye: votos particulares por escrito en el plazo de la norma reguladora o, en su defecto, cinco días; sentido y motivación del voto o abstención presentados por escrito en la misma sesión; transcripción de intervenciones presentadas durante la sesión o el mismo día, comprobada por la secretaría (si hay discrepancia decide la presidencia); y resoluciones de la presidencia sobre orden y moderación de debates que susciten oposición, con referencia a su causa. Las actas se aprueban en la misma o en la siguiente sesión.

Artículo 97. Competencia para la resolución

Los procedimientos de abstención y recusación de autoridades y personal de la Administración de la Junta de Andalucía los resuelve la persona titular del órgano jerárquico inmediatamente superior. Si afectan a los titulares de las Consejerías, resuelve el Consejo de Gobierno, previo informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.

Artículo 98. Concepto

Los órganos superiores y directivos dirigen la actividad administrativa mediante circulares, instrucciones y órdenes de servicio. Circulares: normas internas para recordar la aplicación de disposiciones o fijar su interpretación y lograr una aplicación homogénea en Andalucía. Instrucciones: normas internas con pautas o criterios para las unidades dependientes. Órdenes de servicio: órdenes específicas a un órgano jerárquicamente inferior para un supuesto determinado. No se publican en el BOJA, salvo que lo prevea una norma o lo decida la persona titular de la Consejería correspondiente.

Artículo 99. Irrenunciabilidad de la competencia

La irrenunciabilidad de la competencia no impide los supuestos de alteración de su ejercicio ni la colaboración de otros órganos previstos en la ley. Si una disposición atribuye una competencia a la Administración de la Junta de Andalucía sin decir qué órgano la ejerce, instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio; si hay varios, al superior jerárquico común.

Artículo 100. Desconcentración de competencias

Las competencias de las personas titulares de las Consejerías y de los órganos directivos centrales pueden desconcentrarse en órganos jerárquicamente dependientes de ellos cuando circunstancias de carácter organizativo, funcional o territorial lo hagan necesario y no se contradiga la legislación vigente. La desconcentración se aprueba por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la Consejería correspondiente.

Artículo 101. Delegación

Los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía pueden delegar, mediante resolución motivada, el ejercicio de sus competencias en otros de la misma Administración, del mismo rango o inferior, aunque no sean jerárquicamente dependientes. También cabe delegar en agencias de la Junta si el objeto de la delegación se corresponde con sus fines y objetivos. No se pueden delegar las competencias declaradas indelegables por la normativa estatal básica de régimen jurídico de las Administraciones Públicas o por una norma con rango legal.

Artículo 102. Régimen jurídico de la delegación

La delegación de competencias se publica en el BOJA y produce efectos desde la fecha de publicación. Si se delegan competencias de órganos colegiados que exigen quórum especial, se respeta ese quórum. Las resoluciones dictadas por delegación lo indican expresamente y se consideran dictadas por el órgano delegante. El órgano que la otorgó puede revocarla en cualquier momento; la revocación también se publica en el BOJA y surte efectos desde su publicación. El recurso de reposición contra actos dictados por delegación lo resuelve el órgano delegado, salvo que la delegación disponga otra cosa.

Artículo 103. Avocación

Los órganos superiores pueden avocar (asumir) el conocimiento de un asunto que corresponda resolver, ordinariamente o por delegación, a sus órganos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. Si la delegación se hizo en órganos no dependientes jerárquicamente, solo puede avocar el órgano delegante.

Artículo 104. Régimen jurídico de la avocación

La avocación se realiza siempre mediante acuerdo motivado, que debe notificarse a los interesados en el procedimiento, si los hay, antes de la resolución final. Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso, pero puede impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Artículo 105. Encomiendas de gestión por la Administración de la Junta de Andalucía a favor de órganos o entidades de la misma o distinta Administración

Las actividades materiales o técnicas de un órgano o entidad de Derecho Público pueden encomendarse a otros de la misma o distinta Administración que las tengan entre sus competencias, por eficacia o por falta de medios técnicos idóneos. No cede la titularidad; el encomendante dicta los actos jurídicos. Autoriza el titular de la Consejería si es a sus agencias; el Consejo de Gobierno, si es a otra Consejería o Administración. Se formaliza por la resolución que la autoriza o, fuera de la Junta, por convenio, con contenido mínimo y publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

Artículo 106. Encomiendas de gestión de actuaciones competencia de las Consejerías, de sus agencias y del resto de entidades a favor de entes que tengan la consideración de medios propios

Artículo 107. Encomienda de gestión en favor de la Administración de la Junta de Andalucía

Cuando otras Administraciones Públicas encomiendan la gestión de actividades y servicios de su competencia a órganos o agencias dependientes de la Administración de la Junta de Andalucía, la encomienda requiere la aceptación del Consejo de Gobierno y se formaliza mediante la firma del correspondiente convenio, que debe publicarse en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

Artículo 108. Delegación de firma

Las personas titulares de los órganos de la Administración de la Junta pueden delegar la firma de sus resoluciones y actos en los titulares de órganos que de ellas dependan, dentro de los límites de la delegación de competencias. En lo firmado por delegación consta la autoridad delegante y la firma va precedida de «por autorización» (o su abreviatura usual), indicando el cargo que autoriza y el órgano autorizado. No hace falta publicarla en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía para que sea válida. No cabe en resoluciones de carácter sancionador.

Artículo 109. Suplencia

Los titulares de los órganos administrativos pueden ser suplidos temporalmente en caso de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para su nombramiento. Si no se designa suplente, la competencia del órgano la ejerce quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa.

Artículo 110. Conflictos de atribuciones

Entre órganos o agencias de una misma Consejería: resuelve el superior jerárquico común o, en su defecto, la persona titular de la Consejería, en diez días. Entre agencias de distintas Consejerías, o entre una Consejería y agencias adscritas a otra: la persona titular de la Presidencia de la Junta, en quince días. Positivo: el órgano requerido de inhibición no acepta el requerimiento por considerarse competente. Negativo: el órgano al que otro remite el asunto se considera también incompetente. Se remiten las actuaciones al órgano que deba resolver.

Artículo 1

A los solos efectos del artículo 37 de la Ley 6/1983, de 21 de julio, de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, son Servicios, Secciones y Negociados las unidades que, con esa denominación u otra equivalente, aparecen recogidas en las correspondientes Relaciones de Puestos de Trabajo de las Consejerías y de los Organismos Autónomos adscritos a ellas.

Artículo 2

El ámbito competencial de los órganos a que se refiere el artículo anterior lo definen tres fuentes: las correspondientes normas orgánicas, las Relaciones de Puestos de Trabajo y las normas de desarrollo que al objeto dicten los Consejeros correspondientes. Todo ello sin perjuicio de las competencias que les atribuyan otras normas específicas.

Artículo 3

Funciones de los Servicios u órganos asimilados: ordenar el despacho de asuntos; elaborar la propuesta de los actos que sean competencia del inmediato órgano superior; proponer la ampliación de plazos (artículos 42.2 y 49.1 de la Ley 30/1992) y la declaración de urgencia; notificar actos; acordar la mejora de las solicitudes; autorizar el acceso a documentos y registros de los archivos del Servicio; ordenar lo necesario para que su personal cumpla sus obligaciones; y las asignadas por delegación o desconcentración o no atribuidas expresamente a otros órganos superiores o inferiores.

Artículo 4

Funciones propias de las Secciones u órganos asimilados: informar a los interesados del estado de tramitación de los expedientes de su ámbito (aunque puede encomendarse a otro órgano especializado); informar y orientar sobre los requisitos jurídicos o técnicos de los proyectos, actuaciones o solicitudes de los ciudadanos; acordar la acumulación de expedientes; requerir la subsanación de escritos o solicitudes; y, en general, la instrucción de los procedimientos y las atribuidas por delegación, desconcentración o expresamente. La letra b) está derogada.

Artículo 5

A los Negociados u órganos asimilados les corresponde el despacho y la tramitación de los asuntos que consistan en la simple constatación de hechos y en la aplicación automática de normas, siempre que no estén incluidos en ninguno de los artículos anteriores.

Artículo 6

El ámbito funcional de cada órgano se entiende sin perjuicio de las funciones y responsabilidades que corresponden a los titulares de las Jefaturas de cada órgano, tales como las de dirección, seguimiento, control, vigilancia y análogas.

Artículo 20. Utilización de las encomiendas de gestión administrativas para la gestión compartida de proyectos

La Administración de la Junta de Andalucía podrá utilizar las encomiendas de gestión interadministrativas para la gestión compartida de proyectos cuando sea necesaria la realización de actividades de carácter material o técnico, en los términos de la normativa básica estatal y del artículo 105 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Asimismo, potenciará las encomiendas de gestión a otros órganos o entidades de derecho público para el cumplimiento del objetivo y finalidad del Decreto-ley.

Artículo 23. La encomienda de gestión

La Administración de la Junta de Andalucía puede acordar con las entidades locales y con sus entes dependientes o vinculados la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de su competencia, en el marco de la legislación autonómica, mediante encomienda de gestión. Se formaliza en un convenio interadministrativo que determina, al menos, alcance, habilitación normativa y plazo de vigencia. Su efectividad requiere que vaya acompañada de dotación económica o incremento de financiación a favor de las entidades locales receptoras.

Fundamento y titularidad de la potestad reglamentaria

DPEJ: potestad reglamentaria es la acción del Gobierno de dictar normas escritas subordinadas a la ley o en ámbitos sin reserva de ley (art. 97 CE); reglamento, la disposición general inferior a la ley dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín permite a la Administración innovar el ordenamiento. La CE la atribuye al Gobierno como órgano colegiado; la Ley 50/1997, también al Presidente y a los ministros. Para el TC es originaria del Gobierno. Moreno Rebato: los demás órganos tienen potestad derivada.

Límites formales y materiales de la potestad reglamentaria

El reglamento tiene rango inferior a la ley y los reglamentos se jerarquizan entre sí: los decretos del Gobierno priman sobre cualquier orden ministerial. Fortes Martín, desde el art. 128.2 de la Ley 39/2015, distingue límites formales (competencia del órgano, procedimiento y publicación íntegra en el boletín) y materiales (reserva de ley y jerarquía, materia administrativa en los reglamentos independientes e irretroactividad desfavorable). El reglamento ejecutivo no puede tipificar infracciones, establecer sanciones ni tributos.

Consecuencias de la infracción de los límites: nulidad y control del reglamento

Para Fortes Martín, el reglamento ilegal es, como regla general, nulo de pleno derecho (el acto, en cambio, anulable). Vicios más graves: vulnerar la Constitución, la ley u otra norma superior; regular materias reservadas a la ley; retroactividad sancionadora desfavorable o restrictiva de derechos. La nulidad la declara la Administración autora o un tribunal; la inaplicación judicial (art. 6 LOPJ) deja el reglamento vigente. No cabe recurso administrativo, sino contencioso directo o indirecto; la anulación tiene efectos erga omnes.

Reglamento, acto administrativo general y disposición general

Para Fortes Martín, el reglamento no es un acto: tiene contenido normativo, se integra en el ordenamiento y no se agota con su cumplimiento. Se distingue de los decretos legislativos y decretos-leyes (rango de ley) y de los «reglamentos» no administrativos (Cortes, órganos constitucionales, reguladores). Los actos generales, aunque se dirijan a destinatarios indeterminados, no son reglamentos. El DPEJ: acto general es el dirigido a una pluralidad inconcreta de sujetos (p. ej., convocatorias de oposiciones). La STS de 30-7-1996 considera normas también los reglamentos ad intra.

Instrucciones, circulares y órdenes de servicio: concepto y criterio de distinción

DPEJ: la instrucción es una disposición autoorganizativa de efectos internos, sin destinatarios ajenos a la organización; la circular contiene instrucciones sobre el funcionamiento interno y ordinariamente no tiene efectos normativos (para tenerlos necesita publicación formal). STS de 30-7-1996: instrucciones y circulares no innovan el ordenamiento y obligan por la jerarquía. Fortes Martín: instrucciones y órdenes de servicio se diferencian por el carácter más general de las primeras. Moreno Rebato: no son reglamentos, sino normas internas. Régimen vigente: art. 6 de la Ley 40/2015.

Instrucciones y circulares: evolución legal y jurisprudencia

Moreno Rebato: la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 7) veía instrucciones y circulares como jerarquía; la LRJAE (art. 27), como potestad reglamentaria. La doctrina mayoritaria les niega valor normativo, aunque Garrido Falla avisó de que pueden encubrir reglamentos. La Ley 30/1992 (art. 21) suprimió «circulares», previó su publicación en ciertos casos y su incumplimiento no invalida los actos. El TC rectificó en la STC 57/1983: la falta de publicación no afecta a su validez; pueden impugnarse si tienen efectos directos (STC 150/1994).

El órgano administrativo: concepto y naturaleza

DPEJ: órgano es cada dependencia con funciones propias en que se dividen las Administraciones. Prieto González: unidad funcional que imputa conducta a la Administración. Fortes Martín: «centro neurálgico», sujeto institucionalizado de competencias que imputa su actividad a toda la organización. Concepción objetiva (el titular cambia, el órgano permanece) y subjetiva (se explica por su titular). Tres relaciones: de imputación, orgánica (nombramiento) y de servicio. El titular no representa a la Administración: actúa por ella. Para Fortes, los órganos no tienen personalidad jurídica.

Autoorganización, unidades administrativas y creación de órganos

Cada Administración tiene potestad de autoorganización (art. 5.2 Ley 40/2015): decide sus órganos y unidades; la Audiencia Nacional (9-12-2003) lo justificó para evitar el «anquilosamiento». El órgano es la suma de unidades administrativas, que carecen de efectos jurídicos externos; son órganos las unidades con funciones con efectos frente a terceros o actuación preceptiva. DPEJ: unidad es el conjunto de puestos vinculados por funciones y jefatura común. Crear órganos no es libre (art. 103.2 CE): integración, funciones, créditos y sin duplicar otros.

Clases de órganos administrativos y órganos colegiados

Para Fortes Martín, la distinción entre órganos unipersonales y colegiados (por el número de miembros) es la más habitual; hay otras por el ámbito (centrales y periféricos) y por la función (consultivos, de control…). Prieto González: por composición, unipersonales y colegiados; por ámbito, centrales y periféricos o territoriales; por función, activos, consultivos, deliberantes y de control. DPEJ: el colegiado es plural y sus acuerdos exigen ajustarse a las normas de funcionamiento de la ley (arts. 15 a 24 de la Ley 40/2015). Miembros necesarios: presidente y secretario.

La competencia: concepto y naturaleza

DPEJ: la competencia administrativa es la facultad de actuación que corresponde exclusivamente a un órgano. Definiciones doctrinales: García Trevijano (conjunto de facultades, poderes y atribuciones de un órgano en relación con los demás), García de Enterría (la medida de la potestad de cada órgano) y González Pérez y González Navarro (facultad irrenunciable de emanar actos). Fortes Martín: vertiente dinámica y estática. Se distinguen titularidad y ejercicio. La competencia es irrenunciable (art. 8.1 Ley 40/2015), salvo delegación o avocación; la incompetencia acarrea nulidad.

Clases de competencia y criterios de delimitación

Para Fortes, la competencia se atribuye por criterios material, territorial y temporal; si la atribución es genérica, corresponde al órgano inferior competente por materia y territorio (art. 8.3 Ley 40/2015). El DPEJ define la competencia material, la territorial y la jerárquica (vertical, entre superiores e inferiores). Prieto González: entre entes, criterios material y territorial; entre órganos de un ente, jerárquico; competencia exclusiva y compartida. Invalidez: la incompetencia manifiesta por materia o territorio causa nulidad radical; la jerárquica o funcional, solo anulabilidad.

La descentralización territorial y funcional

Fortes Martín llama técnicas de traslación al «movimiento» de las competencias. La descentralización opera entre organizaciones distintas. Territorial: traslada titularidad y ejercicio de un ente territorial a otro (Estado a comunidades autónomas, o a entes locales); el descentralizador conserva poderes, incluida la recuperación. Funcional: de un ente territorial a un ente instrumental creado por él y dependiente, aunque jurídicamente autónomo, para gestionar con más flexibilidad. El DPEJ recoge ambas acepciones (CE, arts. 137 y siguientes y 103.1).

La desconcentración

Para Fortes Martín, la desconcentración es un principio organizativo y un mecanismo que traslada competencias de órganos superiores a inferiores dependientes jerárquicamente, dentro de una misma organización (art. 8.2 Ley 40/2015); se llama también descentralización burocrática. No opera entre sujetos distintos. Traslada titularidad y ejercicio; la norma que la habilita fija sus términos y los poderes que conserva el desconcentrador. El art. 103.1 CE la incluye entre los principios organizativos. Prieto González: atribución a niveles inferiores, criterio técnico de división del trabajo.

La delegación de competencias y la delegación de firma

Fortes: la delegación de competencias (art. 9 Ley 40/2015) es el supuesto más frecuente. Traslada solo el ejercicio; la titularidad sigue en el delegante. El acuerdo se publica. Puede ser intersubjetiva o interorgánica (sin necesidad de dependencia jerárquica). Las resoluciones se consideran del delegante y lo indican; no cabe delegar lo delegado (salvo autorización, según el DPEJ). No se delega la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto. La delegación de firma (art. 12) no altera la competencia: solo se delega la firma en un inferior y, para Prieto, no necesita publicación.

La encomienda de gestión frente a la delegación y otras figuras

Fortes: la encomienda de gestión (art. 11 Ley 40/2015), el «préstamo de órganos», traslada el ejercicio de actividades materiales, técnicas o de servicio. Dentro de la misma Administración, por acuerdo publicado; con otra, por convenio publicado. No cabe para prestaciones de contratos ni a favor de sujetos privados. No cede la titularidad: el encomendante dicta los actos jurídicos y dirige y controla. Comparación: descentralización y desconcentración trasladan titularidad y ejercicio; la delegación, solo el ejercicio; firma y suplencia no alteran la competencia.

La actividad de limitación o de policía: concepto y clasificación tradicional

La clasificación tradicional se debe a Jordana de Pozas y se refleja en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: policía (imperium o coacción), servicio público (prestaciones) y fomento (incentivos). Luciano Parejo añade la económica, la de planificación y la de prevención. Moreu Carbonell la llama «una entelequia». Para Fortes, la policía limita el ejercicio privado de derechos para articularlo con el interés general; la atribuye la ley. DPEJ: la limitación restringe derechos ya delimitados; la policía mantiene el orden mediante la prevención.

Grados de intervención y principios de la actividad de policía

Fortes Martín recoge la escala que García de Enterría y T. R. Fernández tomaron de Vignocci: prohibición absoluta; prohibición relativa con comprobación previa caso a caso; libertad condicionada a comunicación previa; libertad incondicionada con reserva de prohibición. Principios de la policía: legalidad, igualdad, proporcionalidad y favor libertatis. El art. 4.1 de la Ley 40/2015 exige proporcionalidad, la medida menos restrictiva, motivación y no discriminación. Moreu Carbonell: en la cúspide, la autorización; abajo, la declaración responsable.

Modalidades o técnicas de intervención

Fortes Martín: las técnicas de ordenación se centran en las del art. 84.1 de la Ley 7/1985 para los entes locales. Martín Valdivia reproduce sus medios tras la Directiva de servicios: ordenanzas y bandos; licencia y otros controles preventivos; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio; órdenes individuales. Principios: igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad; las licencias de otras Administraciones no eximen de las locales. Art. 84 bis (Ley 27/2013): por regla general, sin licencia, salvo razones tasadas.

La autorización administrativa: concepto y naturaleza

Para Fortes Martín, la autorización es «la técnica preventiva de intervención administrativa por excelencia»: parte de un derecho previo del solicitante y la Administración se limita a remover obstáculos a su ejercicio; su presupuesto es una prohibición relativa. DPEJ: acto que habilita el ejercicio de una actividad conforme a las leyes; las leyes 17/2009 y 25/2009 prefieren declaraciones del interesado. La Ley 17/2009 distingue autorización y régimen de autorización; Moreu Carbonell lo considera «perturbador». Martín Valdivia: las licencias urbanísticas son actos declarativos.

La Directiva de servicios y el carácter excepcional de la autorización

La Directiva 2006/123/CE (Bolkestein) quiere suprimir obstáculos a los servicios. Según Moreu Carbonell, ve la autorización como obstáculo y la limita a un «triple test» (no discriminación, razón imperiosa de interés general y que no baste una medida menos restrictiva); prohíbe requisitos (lista «negra») y somete otros a evaluación (lista «gris»). La Ley 17/2009 («paraguas») parte de la no sujeción a autorización; su art. 5 solo la admite, excepcional y motivada en ley, si hay no discriminación, necesidad y proporcionalidad. No se exige si basta una comunicación o declaración responsable.

Comunicación previa y declaración responsable frente a la autorización

La Ley 17/2009 define la declaración responsable como el documento en que el titular declara, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, tiene la documentación y los mantendrá. DPEJ: la comunicación previa pone en conocimiento de la Administración los datos y requisitos para ejercer un derecho. Moreu Carbonell las llama «neopoliciales»: a diferencia de la autorización, no hay resolución ni silencio; habilitan desde su presentación, con control posterior. Origen de la comunicación previa: Italia (1990); en España, Ordenanzas de 1973 y Ley 6/1988 de montes de Cataluña.