OrganosComp
Órganos, competencia y actividad de limitación
Cada ficha recoge lo que pregunta el tribunal, con explicación, mnemotecnia y una trampa típica de examen.
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Crear cuenta gratisResumen
DPEJ: es la acción del Gobierno de dictar normas escritas subordinadas a la ley o en ámbitos sin (art. 97 CE); reglamento, la disposición general inferior a la ley dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín permite a la Administración innovar el ordenamiento. La CE la atribuye al Gobierno como órgano colegiado; la Ley 50/1997, también al Presidente y a los ministros. Para el TC es originaria del Gobierno. Moreno Rebato: los demás órganos tienen potestad derivada.
Explicación sencilla
La ficha sitúa quién puede dictar reglamentos y con qué título: el Gobierno por atribución constitucional directa y los demás órganos, comunidades autónomas o entes locales con una potestad que, según Moreno Rebato, necesita habilitación fuera de su organización interna.
Regla mnemotécnica
Art. 97 CE. Según Moreno Rebato: el Gobierno tiene la potestad originaria; los demás órganos, derivada, con habilitación concreta salvo en su organización interna.
⚠️ Truco / trampa típica
Creer que la Constitución atribuye la al Presidente y a los ministros: la atribuye al Gobierno como órgano colegiado; es la Ley 50/1997 la que la reconoce también al Presidente y a los ministros.
El Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ) define la potestad reglamentaria como la «acción que ejerce el Gobierno a través de la cual dicta normas escritas subordinadas a la ley o referidas a ámbitos no sometidos a reserva de ley formal o material» (CE, art. 97), y el reglamento como la «disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos administrativos habilitados para ello». Para Fortes Martín, el reglamento es el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria, facultad normativa conferida al Gobierno (art. 97 CE) y a la Administración, que permite participar en la formación (innovación) del ordenamiento jurídico y no solo en la ejecución de las leyes: la Administración, sometida a la ley y al Derecho, tiene la facultad, que no posee ningún otro sujeto de Derecho, de participar en la construcción de ese Derecho. Según la sinopsis del art. 97 CE del Congreso, la Constitución atribuye esta potestad al Gobierno como órgano colegiado, y la Ley 50/1997, del Gobierno, la reconoce también al Presidente del Gobierno y a los ministros (órdenes ministeriales en materias propias de su departamento). El Tribunal Constitucional la considera una potestad originaria del Gobierno, aunque puede ser delegada en casos singulares (SSTC 133/1997 y 86/2017), y ha admitido como constitucional su reconocimiento a comunidades autónomas, entidades locales e instituciones y entes no territoriales (SSTC 135/1992, 133/1997 y 235/1999). Moreno Rebato resume así el debate doctrinal posterior a la Constitución: el Gobierno es el titular de la potestad reglamentaria originaria y al resto de órganos les corresponde una potestad reglamentaria derivada, necesitada de concretas habilitaciones en todo lo que no sea organización interna. (DPEJ, RAE, lemas «potestad reglamentaria» y «reglamento»; Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 2, OCW Universidad Carlos III de Madrid, pág. 10; Sinopsis del art. 97 CE, Congreso de los Diputados, 2026, apdo. 3; Moreno Rebato, Revista de Administración Pública, núm. 147, 1998, pág. 162.)
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Resumen
El reglamento tiene rango inferior a la ley y los reglamentos se jerarquizan entre sí: los decretos del Gobierno priman sobre cualquier orden ministerial. Fortes Martín, desde el art. 128.2 de la Ley 39/2015, distingue límites formales (competencia del órgano, procedimiento y publicación íntegra en el boletín) y materiales ( y jerarquía, materia administrativa en los reglamentos independientes e irretroactividad desfavorable). El reglamento ejecutivo no puede tipificar infracciones, establecer sanciones ni tributos.
Explicación sencilla
Estos límites son la lista de comprobación de cualquier proyecto de reglamento: quién lo dicta, cómo se tramita y publica, y qué puede regular; si se salta alguno, el reglamento es ilegal.
Regla mnemotécnica
Límites formales, CPP: Competencia, Procedimiento y Publicación íntegra. Los demás (, jerarquía, materia administrativa, irretroactividad) son materiales.
⚠️ Truco / trampa típica
Situar la competencia del órgano o el procedimiento entre los límites materiales: para Fortes son límites formales, junto con la publicación íntegra en el boletín oficial.
La sinopsis del art. 97 CE subraya que el reglamento tiene rango inferior a la ley, porque el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria «con arreglo a la Constitución y a las leyes», y que los reglamentos están jerarquizados entre sí: los decretos del Gobierno son jerárquicamente superiores a cualquier orden ministerial. Fortes Martín parte del art. 128.2 de la Ley 39/2015: los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a la ley, lo que obliga a recordar el doble prisma, material y formal, del principio de reserva de ley. El DPEJ define la reserva de ley como la «atribución a normas con rango de ley de la regulación de determinadas materias tradicionalmente vinculadas a la propiedad o a la libertad», que hoy se extiende a cualquier decisión que afecte esencialmente al interés general. Fortes distingue: - Límites formales: la competencia del órgano; el cumplimiento de los requisitos de procedimiento para su aprobación; y la publicación íntegra en el boletín oficial correspondiente, presupuesto de su entrada en vigor y vigencia. - Límites materiales: no contravenir la reserva de ley ni el principio de jerarquía normativa, con respeto a los principios generales del ordenamiento; un contenido material limitado a la materia estrictamente administrativa en el caso de los reglamentos independientes; y no vulnerar el principio de irretroactividad cuando la aplicación retroactiva afecte negativamente a situaciones jurídicas previas de los particulares. Además, el reglamento ejecutivo no puede tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. (Sinopsis del art. 97 CE, Congreso de los Diputados, 2026, apdo. 3; Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 2, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 12 y 14-15; DPEJ, RAE, lema «reserva de ley».)
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Resumen
Para Fortes Martín, el reglamento ilegal es, como regla general, nulo de pleno derecho (el acto, en cambio, anulable). Vicios más graves: vulnerar la Constitución, la ley u otra norma superior; regular materias reservadas a la ley; sancionadora desfavorable o restrictiva de derechos. La nulidad la declara la Administración autora o un tribunal; la inaplicación judicial (art. 6 LOPJ) deja el reglamento vigente. No cabe recurso administrativo, sino contencioso directo o indirecto; la anulación tiene efectos .
Explicación sencilla
La ficha explica qué se puede hacer frente a un reglamento ilegal: pedir su nulidad, recurrirlo en vía contenciosa directamente o al recurrir un acto que lo aplique, y qué alcance tiene que un juez solo lo inaplique en un caso.
Regla mnemotécnica
Reglamento ilegal = nulo; acto ilegal = anulable como regla. Contra el reglamento, ningún recurso administrativo: contencioso directo o indirecto. Inaplicado no es anulado: sigue vigente.
⚠️ Truco / trampa típica
Confundir inaplicación y nulidad: el juez que inaplica un reglamento contrario a la Constitución o a la ley (art. 6 LOPJ) no lo expulsa del ordenamiento; el reglamento inaplicado sigue vigente.
Según Fortes Martín, un reglamento que incurre en un vicio de ilegalidad es, como regla general, nulo de pleno derecho, a diferencia de los actos administrativos, cuya regla general es la anulabilidad (art. 47.2 de la Ley 39/2015). Los vicios más graves que determinan la nulidad son: - La vulneración de la Constitución, de una ley u otra disposición de rango superior. - La regulación de materias reservadas a la ley. - La retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. La nulidad puede declararla la propia Administración autora mediante una acción de nulidad, sin que afecte a los actos dictados antes en aplicación del reglamento, o un tribunal. Distinta es la inaplicación: el art. 6 LOPJ permite a jueces y tribunales inaplicar los reglamentos contrarios a la Constitución y a la ley, pero el reglamento inaplicado sigue vigente. Contra un reglamento no cabe recurso en vía administrativa (art. 112.3 de la Ley 39/2015), sino recurso contencioso-administrativo, que puede ser directo, contra la disposición, o indirecto, a través de un acto de aplicación (art. 26 LJCA), lo que enlaza con la cuestión de ilegalidad (art. 27 LJCA). La anulación judicial tiene efectos erga omnes (art. 72 LJCA). Ante el Tribunal Constitucional no cabe recurso de inconstitucionalidad contra un reglamento, pero sí un conflicto de competencias o un recurso de amparo. La sinopsis del art. 97 CE vincula este control a la subordinación del reglamento a la ley: el art. 106.1 CE atribuye a los tribunales su control, mediante recursos directos o indirectos. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 2, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 16-17; Sinopsis del art. 97 CE, Congreso de los Diputados, 2026, apdo. 3.)
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Resumen
Para Fortes Martín, el reglamento no es un acto: tiene contenido normativo, se integra en el ordenamiento y no se agota con su cumplimiento. Se distingue de los decretos legislativos y decretos-leyes (rango de ley) y de los «reglamentos» no administrativos (Cortes, órganos constitucionales, reguladores). Los actos generales, aunque se dirijan a destinatarios indeterminados, no son reglamentos. El DPEJ: acto general es el dirigido a una pluralidad inconcreta de sujetos (p. ej., convocatorias de oposiciones). La STS de 30-7-1996 considera normas también los reglamentos ad intra.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasPara Fortes Martín, un reglamento no es un acto administrativo, porque solo el reglamento tiene un contenido normativo y, por tanto, pasa a integrarse en el ordenamiento jurídico, sin que se agoten sus efectos por su cumplimiento singular, como le ocurre al acto administrativo. El reglamento es producto de la actividad normativa de la Administración; el acto, de su actividad no normativa. El reglamento también se distingue de los decretos legislativos y los decretos-leyes, que tienen fuerza y rango de ley, y de otros «reglamentos» que no emanan de la Administración, como los del Congreso, el Senado, otros órganos constitucionales o los organismos reguladores o supervisores. Por sus destinatarios o la extensión de sus efectos, los actos administrativos se dividen en singulares y generales. Los actos generales, advierte Fortes, no deben confundirse con los reglamentos por más que se dirijan a un número indeterminado de destinatarios, ya que como tales actos no pasan a integrar el ordenamiento jurídico. El DPEJ define el acto administrativo general como el «acto cuyo destinatario es una pluralidad inconcreta de sujetos», con ejemplos como las convocatorias de oposiciones o de concursos para la adjudicación de contratos o licencias, y añade que los actos generales se publican. La STS de 30 de julio de 1996 rechazó un concepto restrictivo de disposición general: no solo son disposiciones normativas los reglamentos «jurídicos», dictados para todos, sino también los reglamentos «administrativos», ad intra, de carácter orgánico o referidos a relaciones de supremacía especial; unos y otros son normas jurídicas que integran el ordenamiento. Por eso calificó como norma la orden ministerial enjuiciada, que innovaba el ordenamiento. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, OCW Universidad Carlos III de Madrid, lección 2, págs. 10-11, y lección 8, págs. 1 y 6; DPEJ, RAE, lema «acto administrativo general»; Revista de Administración Pública, núm. 143, 1997, notas de jurisprudencia, págs. 330-331.)
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Resumen
DPEJ: la instrucción es una disposición autoorganizativa de efectos internos, sin destinatarios ajenos a la organización; la circular contiene instrucciones sobre el funcionamiento interno y ordinariamente no tiene efectos normativos (para tenerlos necesita publicación formal). STS de 30-7-1996: instrucciones y circulares no innovan el ordenamiento y obligan por la jerarquía. Fortes Martín: instrucciones y órdenes de servicio se diferencian por el carácter más general de las primeras. Moreno Rebato: no son reglamentos, sino normas internas. Régimen vigente: art. 6 de la Ley 40/2015.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasEl DPEJ define la instrucción, en Derecho administrativo, como la «disposición autoorganizativa de efectos internos que no tiene como destinatarios a terceros ajenos a la organización». La circular es el documento que contiene instrucciones sobre la organización y funcionamiento interno de un servicio o grupo de servicios, o criterios organizativos y de actuación para instituciones sometidas a la supervisión y control de la Administración que las dicta; «ordinariamente no tienen efectos normativos, pero pueden tenerlos en algunos casos», para lo que es necesaria su publicación formal en los boletines oficiales. La STS de 30 de julio de 1996 fijó el criterio: «sólo merecen la consideración de instrucciones o circulares aquellas directivas de actuación u órdenes generales que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que, como manifestación de la jerarquía administrativa, están dirigidas a órganos que se encuentran en una relación de esta naturaleza respecto de quien las imparte»; por eso solo obligan en función de la obediencia propia de esa jerarquía y no por formar parte del ordenamiento. Fortes Martín incluye la adopción de instrucciones y órdenes de servicio entre las formas en que el órgano superior dirige el ejercicio de la competencia de los inferiores, y sitúa la diferencia entre ambas en «el carácter más general de las primeras». En el esquema de Prieto González, la ordenación jerárquica se hace mediante la orden (imposición de una conducta), la instrucción (normativa, interpretativa, etc.) y el plan o programa (unifica instrucciones). Para Moreno Rebato, las instrucciones propias de la relación jerárquica no pueden calificarse como reglamentos, porque puede dictarlas cualquier órgano del que dependan otros inferiores y su elaboración no sigue el procedimiento de las disposiciones generales; las califica de normas internas. Su régimen vigente está en el art. 6 de la Ley 40/2015. (DPEJ, RAE, lemas «instrucción» y «circular»; RAP núm. 143, 1997, pág. 331; Fortes Martín, lección 3, OCW UC3M, pág. 15; Prieto González, tema 16, Universidad de La Laguna, pág. 49; Moreno Rebato, RAP núm. 147, 1998, pág. 200.)
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Resumen
Moreno Rebato: la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 7) veía instrucciones y circulares como jerarquía; la LRJAE (art. 27), como . La doctrina mayoritaria les niega valor normativo, aunque Garrido Falla avisó de que pueden encubrir reglamentos. La Ley 30/1992 (art. 21) suprimió «circulares», previó su publicación en ciertos casos y su incumplimiento no invalida los actos. El TC rectificó en la STC 57/1983: la falta de publicación no afecta a su validez; pueden impugnarse si tienen efectos directos (STC 150/1994).
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasMoreno Rebato (Revista de Administración Pública, 1998) resume la evolución. El art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo disponía que los órganos superiores podían dirigir la actividad de los inferiores mediante instrucciones y circulares, como manifestación de la jerarquía orgánica. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (art. 27) configuró en cambio las instrucciones y circulares como manifestación de la potestad reglamentaria, de modo que convivían instrucciones no normativas y reglamentarias. La mayoría de la doctrina les ha negado tradicionalmente valor normativo, aunque autores como Garrido Falla advirtieron que pueden encubrir auténticos reglamentos. La Ley 30/1992 (art. 21) habló solo de «instrucciones y órdenes de servicio»: suprimió la expresión «circulares», previó su publicación en el periódico oficial cuando una disposición específica lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos, y dispuso que su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria. Para la autora, la publicación no las convierte en normas. El Tribunal Constitucional, tras la STC 27/1983, rectificó en la STC 57/1983, posición desarrollada en la STC 26/1986: la falta de publicación no afecta a su validez, sino, según esta autora, a su eficacia; la Administración no puede desconocerlas (doctrina de los actos propios) y, si no están publicadas, deben acreditarse en el proceso. Pueden impugnarse directamente cuando producen efectos directos sobre los ciudadanos (STC 150/1994). La jurisprudencia del Tribunal Supremo es, según la autora, «muy vacilante e, incluso, contradictoria»: unas sentencias les atribuyen naturaleza reglamentaria, otras de acto administrativo y otras de normas internas. (Moreno Rebato, «Circulares, instrucciones y órdenes de servicio: naturaleza y régimen jurídico», Revista de Administración Pública, núm. 147, 1998, págs. 159-161, 163-166 y 177-178.)
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Resumen
DPEJ: órgano es cada dependencia con funciones propias en que se dividen las Administraciones. Prieto González: unidad funcional que imputa conducta a la Administración. Fortes Martín: «centro neurálgico», sujeto institucionalizado de competencias que imputa su actividad a toda la organización. Concepción objetiva (el titular cambia, el órgano permanece) y subjetiva (se explica por su titular). Tres relaciones: de imputación, orgánica (nombramiento) y de servicio. El titular no representa a la Administración: actúa por ella. Para Fortes, los órganos no tienen personalidad jurídica.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasEl DPEJ define el órgano, en Derecho administrativo, como «cada una de las dependencias dotadas de funciones propias en que se dividen las administraciones públicas», que pueden tener o no personalidad jurídica propia. En el esquema de Prieto González (Universidad de La Laguna), el órgano es una unidad funcional capaz de producir efectos jurídicos y la forma de imputar conducta a la Administración como persona jurídica. Para Fortes Martín (OCW Universidad Carlos III), el órgano es el «centro neurálgico» de la Administración como organización: un «sujeto» institucionalizado de competencias, diferenciado en el seno de la organización, que imputa su actividad a la entera organización. La persona física se integra en el órgano ocupando un puesto de trabajo. Caben dos concepciones: - Objetiva: el órgano es el centro de competencias con independencia de la persona física que lo integre en cada momento; el titular cambia y el órgano permanece. - Subjetiva: el órgano se explica a través de la persona física titular que manifiesta la voluntad de la Administración. La relación entre titular, órgano y Administración se explica con tres relaciones: - Relación de imputación: las consecuencias jurídicas de la acción del titular se imputan al órgano y, a través de él, a la organización. - Relación orgánica: integra a la persona física en el órgano como titular, mediante su nombramiento por la autoridad competente. El DPEJ la define como la que permite imputar a una administración u órgano las actuaciones de sus titulares en ejercicio de sus funciones. - Relación de servicio: la persona física sirve a la organización, de modo que lo que actúa se considera actuación de la organización. Por ello, el titular no es un representante de la Administración, sino que actúa directamente por ella. Para Fortes Martín, los órganos que integran la Administración carecen de personalidad jurídica. (DPEJ, RAE, lemas «órgano» y «relación orgánica»; Prieto González, tema 16, pág. 49; Fortes Martín, lección 3, OCW UC3M, págs. 2 y 5-7.)
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Resumen
Cada Administración tiene potestad de autoorganización (art. 5.2 Ley 40/2015): decide sus órganos y unidades; la Audiencia Nacional (9-12-2003) lo justificó para evitar el «anquilosamiento». El órgano es la suma de unidades administrativas, que carecen de efectos jurídicos externos; son órganos las unidades con funciones con efectos frente a terceros o actuación preceptiva. DPEJ: unidad es el conjunto de puestos vinculados por funciones y jefatura común. Crear órganos no es libre (art. 103.2 CE): integración, funciones, créditos y sin duplicar otros.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín explica que cada Administración cuenta con una potestad interna de autoorganización (art. 5.2 de la Ley 40/2015): decide de cuántos órganos se dota y delimita las unidades administrativas que los configuran. La Audiencia Nacional (sentencia de 9 de diciembre de 2003) lo expresó así: la Administración «puede disponer su propio esquema organizativo adaptándolo a las necesidades funcionales de cada momento; de no ser así se produciría un anquilosamiento de la organización administrativa». El órgano se nutre de unidades administrativas: es la suma de varias de ellas. La diferencia está en que las unidades carecen de la facultad de producir efectos jurídicos externos. Por eso el art. 5.1 de la Ley 40/2015 considera órganos a las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. El DPEJ define la unidad administrativa, en organización del sector público, como el «conjunto de puestos de trabajo vinculados por sus funciones y por una jefatura común». La creación de órganos no es una facultad libre: el art. 5 de la Ley 40/2015 recibe el mandato del art. 103.2 CE, según el cual los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Al crear un órgano hay que determinar su forma de integración y su dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias y dotar los créditos necesarios, y no pueden crearse órganos que dupliquen otros existentes si no se suprime o restringe la competencia de estos. La capacidad de Derecho público de las Administraciones coincide con el conjunto de potestades que les confiere el ordenamiento; cada Administración actúa con personalidad jurídica única (art. 3.4 de la Ley 40/2015). (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 1-2 y 7-8; DPEJ, RAE, lema «unidad administrativa».)
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Resumen
Para Fortes Martín, la distinción entre órganos unipersonales y colegiados (por el número de miembros) es la más habitual; hay otras por el ámbito (centrales y periféricos) y por la función (consultivos, de control…). Prieto González: por composición, unipersonales y colegiados; por ámbito, centrales y periféricos o territoriales; por función, activos, consultivos, deliberantes y de control. DPEJ: el colegiado es plural y sus acuerdos exigen ajustarse a las normas de funcionamiento de la ley (arts. 15 a 24 de la Ley 40/2015). Miembros necesarios: presidente y secretario.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín señala que la distinción entre órganos unipersonales y colegiados, basada en el número de miembros, es «la distinción más habitual y conocida en la práctica de la organización administrativa». Junto a ella, hay otras clasificaciones: - Por el ámbito territorial de sus competencias: órganos centrales y periféricos. - Por el criterio funcional: órganos consultivos, de control, etc. El esquema de Prieto González (Universidad de La Laguna) ordena las clases así: - Por su composición: unipersonales y colegiados. - Por su ámbito: centrales y periféricos o territoriales. - Por su función: activos, consultivos, deliberantes y de control. El DPEJ define el órgano colegiado como el «órgano compuesto por una pluralidad de personas que para adoptar acuerdos válidos es preciso que se ajuste a las normas generales de funcionamiento de este tipo de órganos establecidas en la ley». Según Fortes, la Ley 40/2015 (arts. 15 a 24) contiene un régimen jurídico acabado de los órganos colegiados de las Administraciones públicas; en la Administración General del Estado, la creación de órganos colegiados se rige por el art. 22 y la de órganos unipersonales de un departamento ministerial por el art. 59.1 de esa ley. En el esquema de Prieto, la composición del órgano colegiado se aborda desde la designación de sus miembros, por elección o por designación, y sus miembros necesarios son el presidente y el secretario; su funcionamiento recorre la convocatoria de las sesiones, su notificación, la constitución, la deliberación, la votación y la documentación de los acuerdos. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, pág. 8; Prieto González, Derecho Administrativo I, tema 16, Universidad de La Laguna, pág. 49; DPEJ, RAE, lema «órgano colegiado».)
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Resumen
DPEJ: la competencia administrativa es la facultad de actuación que corresponde exclusivamente a un órgano. Definiciones doctrinales: García Trevijano (conjunto de facultades, poderes y atribuciones de un órgano en relación con los demás), García de Enterría (la medida de la potestad de cada órgano) y González Pérez y González Navarro (facultad irrenunciable de emanar actos). Fortes Martín: vertiente dinámica y estática. Se distinguen titularidad y ejercicio. La competencia es irrenunciable (art. 8.1 Ley 40/2015), salvo delegación o avocación; la incompetencia acarrea nulidad.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasEl DPEJ define la competencia administrativa como la «facultad de actuación que corresponde exclusivamente a un órgano administrativo» y recoge tres definiciones doctrinales: - García Trevijano: «conjunto de facultades, de poderes, de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás». - García de Enterría: «la medida de la potestad que pertenece a cada órgano». - González Pérez y González Navarro: «facultad irrenunciable de emanar actos jurídicos atribuidos por la norma jurídica a un órgano administrativo». Fortes Martín explica la competencia desde dos vertientes. En la dinámica, es el resultado de la distribución ad intra de las potestades atribuidas a la organización; en la estática, es el conjunto de facultades que las normas atribuyen al órgano para realizar los fines propios de la organización. La competencia en manos del órgano es la desagregación de la potestad genérica atribuida al sujeto-organización. En el esquema de Prieto González, la competencia es la titularidad de potestades públicas para la gestión de intereses. En toda competencia cabe distinguir una titularidad y un ejercicio: el titular es el propio órgano, pero el ejercicio puede desarrollarlo un órgano distinto, de la misma o incluso de distinta organización. Esta doble vertiente explica las técnicas de traslación de competencias. La competencia es irrenunciable y se ejerce por los órganos que la tienen atribuida como propia, salvo delegación o avocación (art. 8.1 de la Ley 40/2015, citado por el DPEJ en el lema «irrenunciabilidad de la competencia», definida como la «regla que obliga al ejercicio de la competencia por su titular»). El DPEJ define la incompetencia como la ausencia de atribución legal de una competencia a favor de un órgano, ente o poder territorial, que impide ejercerla so pena de nulidad. (DPEJ, RAE, lemas «competencia administrativa», «irrenunciabilidad de la competencia» e «incompetencia»; Fortes Martín, lección 3, OCW UC3M, págs. 9-10; Prieto González, tema 15, Universidad de La Laguna, pág. 46.)
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Resumen
Para Fortes, la competencia se atribuye por criterios material, territorial y temporal; si la atribución es genérica, corresponde al órgano inferior competente por materia y territorio (art. 8.3 Ley 40/2015). El DPEJ define la competencia material, la territorial y la jerárquica (vertical, entre superiores e inferiores). Prieto González: entre entes, criterios material y territorial; entre órganos de un ente, jerárquico; competencia exclusiva y compartida. Invalidez: la incompetencia manifiesta por materia o territorio causa nulidad radical; la jerárquica o funcional, solo .
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Crea tu cuenta gratis para verlasSegún Fortes Martín, la atribución de competencias a un órgano se hace a partir de varios criterios: material, territorial y temporal. Estos elementos «capacitan» al órgano titular para proyectar sus facultades sobre una concreta materia (objeto), territorio y tiempo. Cuando la atribución es genérica, sin especificar el órgano, la competencia corresponde al órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio (art. 8.3 de la Ley 40/2015). El DPEJ define: - Competencia material: la «especificada o delimitada por relación con un conjunto de asuntos administrativos caracterizados». - Competencia territorial: la delimitación que refiere su validez y eficacia al territorio propio de las administraciones territoriales (Estado, comunidad autónoma, provincia, comarca, municipio o isla). - Competencia jerárquica: la atribuida verticalmente a cada uno de los órganos superiores e inferiores de un departamento o establecimiento público. El esquema de Prieto González distingue la competencia entre distintos entes públicos (criterios material y territorial) y entre órganos de un mismo ente (criterio jerárquico), y, por sus tipos, la competencia exclusiva y la compartida. La clase de competencia infringida condiciona la invalidez. Fortes recuerda que la incompetencia puede ser vicio de anulabilidad o incluso de nulidad de pleno derecho cuando es por razón de la materia o del territorio. El DPEJ, con cita de la STS de 16 de julio de 2009, precisa que la incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio produce nulidad radical, mientras que la incompetencia jerárquica o funcional solo puede dar lugar a anulabilidad. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 9-10; DPEJ, RAE, lemas «competencia material», «competencia territorial» y «competencia jerárquica»; Prieto González, tema 15, Universidad de La Laguna, pág. 46.)
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Resumen
Fortes Martín llama técnicas de traslación al «movimiento» de las competencias. La descentralización opera entre organizaciones distintas. Territorial: traslada titularidad y ejercicio de un ente territorial a otro (Estado a comunidades autónomas, o a entes locales); el descentralizador conserva poderes, incluida la recuperación. Funcional: de un ente territorial a un ente instrumental creado por él y dependiente, aunque jurídicamente autónomo, para gestionar con más flexibilidad. El DPEJ recoge ambas acepciones (CE, arts. 137 y siguientes y 103.1).
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Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín llama técnicas de traslación de competencias a las distintas posibilidades de «movimiento» de los órganos cuando actúan sus competencias. La descentralización, territorial o funcional, se produce entre distintas organizaciones (sujetos), no dentro de una misma organización. - Descentralización territorial: supone la traslación de la titularidad, y con ella del ejercicio, de la competencia de un ente territorial a otro. Se explica en los procesos de descentralización del Estado a favor de las comunidades autónomas y del Estado o de las comunidades autónomas a favor de los entes locales. El ente descentralizador conserva una serie de poderes sobre el ejercicio de la competencia, incluida su recuperación del mismo modo que se atribuyó. - Descentralización funcional: traslada la competencia de un ente territorial a otro ente no territorial, instrumental, creado por el primero y vinculado o dependiente de él, aunque formal y jurídicamente autónomo, para permitir mayor flexibilidad en la gestión de un servicio o actuación. Se trasladan la titularidad y el ejercicio, y el ente descentralizador conserva los poderes que determine la ley para controlar el ejercicio. El DPEJ recoge las dos acepciones. En la primera, la descentralización es la forma de organización del Estado basada en el reconocimiento de amplias potestades de autoorganización y actuación, de carácter político o administrativo, a organizaciones infraestatales de carácter territorial como las comunidades autónomas, las provincias o los municipios (CE, arts. 137 y siguientes). En la segunda, es el desplazamiento de competencias a organizaciones de carácter institucional, dependientes y tuteladas por una administración territorial, como los organismos autónomos (CE, art. 103.1); este tipo se desarrolló en Europa desde principios del siglo XX y en España recibió el nombre de descentralización funcional. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 11-12; DPEJ, RAE, lema «descentralización», acepciones 1 y 2.)
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Resumen
Para Fortes Martín, la desconcentración es un principio organizativo y un mecanismo que traslada competencias de órganos superiores a inferiores dependientes jerárquicamente, dentro de una misma organización (art. 8.2 Ley 40/2015); se llama también descentralización burocrática. No opera entre sujetos distintos. Traslada titularidad y ejercicio; la norma que la habilita fija sus términos y los poderes que conserva el desconcentrador. El art. 103.1 CE la incluye entre los principios organizativos. Prieto González: atribución a niveles inferiores, criterio técnico de división del trabajo.
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Crea tu cuenta gratis para verlasPara Fortes Martín, la desconcentración es a la vez un principio organizativo, constitucional y legal, y un mecanismo traslativo de competencias de órganos superiores a órganos inferiores. Está prevista en el art. 8.2 de la Ley 40/2015 e implica la traslación de la competencia entre órganos dependientes jerárquicamente dentro de una misma organización, territorial o instrumental; también se la llama descentralización burocrática. A diferencia de la descentralización territorial y funcional, no opera entre distintos sujetos, sino entre dos órganos de la misma estructura administrativa. Como en la descentralización, la desconcentración traslada la titularidad y el ejercicio de la competencia, en este caso a favor de órganos inferiores, jerárquicamente dependientes del órgano desconcentrador. La norma que la reconoce y habilita debe fijar sus términos y requisitos, incluidos los poderes que conserva el órgano desconcentrador. La capacidad de desconcentrar competencias a favor del órgano inferior es, además, una de las formas en que el superior jerárquico ordena el ejercicio de la competencia de sus órganos inferiores. El DPEJ define la desconcentración como el «desplazamiento de la titularidad o del ejercicio de la competencia en favor de órganos o entidades dependientes de la Administración que lo acuerda, pero integrados en su organización general» (CE, art. 103.1; Ley 40/2015, art. 8.2). El art. 103.1 CE incluye la desconcentración, junto con la jerarquía, la descentralización, la coordinación y la eficacia, entre los principios organizativos de la Administración. En el esquema de Prieto González, la desconcentración es el principio de atribución de competencias a niveles inferiores, un criterio técnico de división del trabajo, y una forma de transferencia (reasignación por disposición normativa) entre órganos. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 2, 12-13 y 15-17; DPEJ, RAE, lema «desconcentración»; Prieto González, tema 15, Universidad de La Laguna, págs. 46-47.)
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Resumen
Fortes: la delegación de competencias (art. 9 Ley 40/2015) es el supuesto más frecuente. Traslada solo el ejercicio; la titularidad sigue en el delegante. El acuerdo se publica. Puede ser intersubjetiva o interorgánica (sin necesidad de dependencia jerárquica). Las resoluciones se consideran del delegante y lo indican; no cabe delegar lo delegado (salvo autorización, según el DPEJ). No se delega la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto. La delegación de firma (art. 12) no altera la competencia: solo se delega la firma en un inferior y, para Prieto, no necesita publicación.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín describe la delegación de competencias (art. 9 de la Ley 40/2015) como «el supuesto más frecuente y recurrido» en las relaciones administrativas. Con ella se traslada únicamente el ejercicio de la competencia, pero no la titularidad, que sigue en el órgano delegante; el acuerdo de delegación debe publicarse en el diario oficial correspondiente. Puede hacerse a favor de otros entes (delegación intersubjetiva) o de otros órganos de la misma organización, que, a diferencia de la desconcentración, no tienen por qué depender jerárquicamente del delegante (delegación interorgánica). Las resoluciones adoptadas por delegación se consideran dictadas por el órgano delegante y deben indicar esa circunstancia, y la competencia delegada no puede, como regla, delegarse de nuevo (el DPEJ recoge la excepción de que el delegante autorice la subdelegación). Entre los supuestos en que no cabe delegar, Fortes destaca la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido y las materias excluidas por norma con rango de ley. El DPEJ define la delegación de la competencia como la «asignación del ejercicio de la competencia a un órgano distinto del titular de la misma, reteniendo este dicha titularidad», y recuerda el aforismo delegata potestas delegare non potest. La delegación interorgánica es una operación voluntaria para el delegante, mientras que el delegado está sometido a sus órdenes. En el esquema de Prieto González, la delegación es la traslación del ejercicio reteniendo la titularidad. La delegación de firma (art. 12 de la Ley 40/2015) no debe confundirse con la delegación interorgánica, porque no altera la competencia: el titular decide y delega en un órgano jerárquicamente inferior solo la firma de la resolución, haciendo constar la autoridad de procedencia. Para Prieto, es una técnica de colaboración física que no necesita publicación. (Fortes Martín, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 13-14; DPEJ, RAE, lemas «delegación de la competencia», «delegación interorgánica de competencias» y «delegación de firma»; Prieto González, tema 15, Universidad de La Laguna, págs. 46-47.)
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Resumen
Fortes: la encomienda de gestión (art. 11 Ley 40/2015), el «préstamo de órganos», traslada el ejercicio de actividades materiales, técnicas o de servicio. Dentro de la misma Administración, por acuerdo publicado; con otra, por convenio publicado. No cabe para prestaciones de contratos ni a favor de sujetos privados. No cede la titularidad: el encomendante dicta los actos jurídicos y dirige y controla. Comparación: descentralización y desconcentración trasladan titularidad y ejercicio; la delegación, solo el ejercicio; firma y suplencia no alteran la competencia.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasSegún Fortes Martín, con la encomienda de gestión (art. 11 de la Ley 40/2015) se traslada el ejercicio de la competencia en lo relativo a actividades de carácter material, técnico o de servicio, por razones de eficacia o cuando no se poseen los medios técnicos idóneos para su desempeño; en la jerga administrativa se la conoce como «préstamo de órganos». Puede hacerse a favor de órganos o entidades de la misma Administración, formalizada en un acuerdo publicado en el boletín oficial, o de otra Administración, mediante un convenio publicado. No cabe para prestaciones propias de los contratos del sector público ni a favor de personas sujetas a Derecho privado. La encomienda es «una suerte de delegación de competencias pero sin serlo realmente»: no se cede la titularidad ni los elementos sustantivos del ejercicio, por lo que el encomendante debe dictar los actos o resoluciones jurídicas que den soporte a la actividad material encomendada y conserva los poderes para dirigirla y controlarla. El DPEJ la define como el «encargo interorgánico o interadministrativo para la realización de actividades materiales cuando el órgano o entidad encomendante no posea los medios técnicos idóneos para desarrollarlas», que «en ningún caso supone una cesión de la titularidad de la competencia»; un encargo a privados debe seguir el régimen de los contratos públicos. Comparando las técnicas, según Fortes: - Descentralización y desconcentración trasladan titularidad y ejercicio. - La delegación traslada solo el ejercicio. - La encomienda traslada el ejercicio de actividades materiales, técnicas o de servicio. - La delegación de firma y la suplencia no alteran la competencia; la suplencia cubre temporalmente al titular en caso de vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. - La avocación traslada el conocimiento de un asunto del inferior al superior. (Fortes Martín, lección 3, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 11-15; DPEJ, RAE, lema «encomienda de gestión».)
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La clasificación tradicional se debe a Jordana de Pozas y se refleja en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: policía (imperium o coacción), servicio público (prestaciones) y fomento (incentivos). Luciano Parejo añade la económica, la de planificación y la de prevención. Moreu Carbonell la llama «una entelequia». Para Fortes, la policía limita el ejercicio privado de derechos para articularlo con el interés general; la atribuye la ley. DPEJ: la limitación restringe derechos ya delimitados; la policía mantiene el orden mediante la prevención.
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Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín recuerda la clasificación tradicional de la actividad administrativa, que en nuestro Derecho se debe a Jordana de Pozas y que se refleja en los títulos del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955. Su criterio son los efectos de la actividad sobre las situaciones subjetivas de los ciudadanos: - Actividad de policía, de intervención o de ordenación, asentada sobre la idea de imperium o coacción. - Actividad de servicio público, basada en la realización de prestaciones. - Actividad de fomento, que incentiva la actividad de los particulares. Luciano Parejo menciona además la actividad económica, la de planificación y la de prevención o preservación. Moreu Carbonell sostiene que esta construcción tripartita se ha convertido en «una entelequia» que sobrevive quizá por nostalgia o por necesidades didácticas. La actividad de policía es, para Fortes, la facultad de la Administración, habilitada por las normas, para intervenir sobre el ejercicio privado de derechos o actividades con el fin de limitarlos o restringirlos y articularlos con el interés general, siempre prevalente, y con el interés de otros ciudadanos. Tiene un importante campo en la seguridad ciudadana, aunque no solo. Debe venir atribuida por la ley y puede desplegarse antes, durante o después del ejercicio de la actividad. El DPEJ define la actividad administrativa de limitación como el «conjunto de todas las medidas que restringen las facultades o contenido de los derechos de los ciudadanos una vez que sus contornos han sido definidos o delimitados por las leyes, los planes o las normas administrativas». La policía administrativa es la actividad encaminada a mantener el orden existente mediante la acción preventiva; el DPEJ cita la STC de 13 de diciembre de 2001, que calificó la concesión de una licencia como medida genérica de policía administrativa preventiva por razones de seguridad pública. (Fortes Martín, lección 5, OCW UC3M, págs. 12-13; Moreu Carbonell, Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, XII, 2010, pág. 250; DPEJ, RAE, lemas «actividad administrativa de limitación» y «policía administrativa».)
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Resumen
Fortes Martín recoge la escala que García de Enterría y T. R. Fernández tomaron de Vignocci: prohibición absoluta; prohibición relativa con comprobación previa caso a caso; libertad condicionada a comunicación previa; libertad incondicionada con reserva de prohibición. Principios de la policía: legalidad, igualdad, proporcionalidad y favor libertatis. El art. 4.1 de la Ley 40/2015 exige proporcionalidad, la medida menos restrictiva, motivación y no discriminación. Moreu Carbonell: en la cúspide, la autorización; abajo, la declaración responsable.
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Crea tu cuenta gratis para verlasLa actividad de intervención u ordenación no tiene siempre la misma forma e intensidad. Fortes Martín recoge la escala que García de Enterría y T. R. Fernández importaron de la tipología de Vignocci sobre las formas de limitar el ejercicio de derechos: - Prohibición absoluta e incondicionada. - Prohibición relativa con posibilidad de ejercicio, previa comprobación por la Administración, caso a caso, del cumplimiento de las condiciones legales. - Libertad condicionada de ejercicio al deber de comunicación previa a la Administración del propósito de llevarlo a cabo. - Libertad incondicionada de ejercicio, con reserva de prohibición por la Administración en caso de incumplimiento de las condiciones legales. La actividad de policía debe responder a unos principios jurídicos básicos: legalidad, igualdad o no discriminación, proporcionalidad y favor libertatis (respeto a la libertad individual), este último de especial importancia en la seguridad pública y en la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Hoy el art. 4.1 de la Ley 40/2015 formaliza los principios de intervención: las Administraciones «deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias». Moreu Carbonell ordena las técnicas por el grado de intervención: en la cúspide de la pirámide sitúa la autorización administrativa y en el nivel más bajo la declaración responsable. Martín Valdivia recuerda que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ya recogía el principio de menor onerosidad (art. 6.1), junto con los de proporcionalidad y favor libertatis. (Fortes Martín, Principios de Derecho Administrativo, lección 5, OCW Universidad Carlos III de Madrid, págs. 13-14; Moreu Carbonell, Monografías de la RArAP, XII, 2010, pág. 274; Martín Valdivia, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 115, 2023, pág. 267.)
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Fortes Martín: las técnicas de ordenación se centran en las del art. 84.1 de la Ley 7/1985 para los entes locales. Martín Valdivia reproduce sus medios tras la Directiva de servicios: ordenanzas y bandos; licencia y otros controles preventivos; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio; órdenes individuales. Principios: igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad; las licencias de otras Administraciones no eximen de las locales. Art. 84 bis (Ley 27/2013): por regla general, sin licencia, salvo razones tasadas.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasFortes Martín señala que las técnicas de ordenación se han centrado en las fórmulas que, de forma sistemática y exhaustiva, recoge el art. 84.1 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, para la intervención de las entidades locales en la actividad de los ciudadanos: previa licencia u otros actos de control preventivo; comunicación previa o declaración responsable; reglamentaciones generales, prohibiciones, órdenes, mandatos, controles ex post y otras formas de control preventivo. Martín Valdivia (Revista Andaluza de Administración Pública, 2023) reproduce los medios del art. 84.1 LRBRL tras su adaptación a la Directiva de servicios: - a) Ordenanzas y bandos. - b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. - c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable. - d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, para verificar el cumplimiento de su normativa reguladora. - e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo. Esta actividad de intervención se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo perseguido (art. 84.2), y las licencias de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias locales (art. 84.3). El art. 84 bis LRBRL, en la redacción de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, establece que, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a licencia u otro medio de control preventivo, aunque podrá exigirse para actividades económicas cuando lo justifiquen razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente que no puedan salvaguardarse con una declaración responsable o comunicación, o cuando el número de operadores sea limitado por la escasez de recursos naturales, la utilización del dominio público, impedimentos técnicos o servicios públicos con tarifas reguladas. (Fortes Martín, lección 5, OCW UC3M, págs. 14-15; Martín Valdivia, RAAP, núm. 115, 2023, págs. 274-275.)
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Resumen
Para Fortes Martín, la autorización es «la técnica preventiva de intervención administrativa por excelencia»: parte de un derecho previo del solicitante y la Administración se limita a remover obstáculos a su ejercicio; su es una prohibición relativa. DPEJ: acto que habilita el ejercicio de una actividad conforme a las leyes; las leyes 17/2009 y 25/2009 prefieren declaraciones del interesado. La Ley 17/2009 distingue autorización y régimen de autorización; Moreu Carbonell lo considera «perturbador». Martín Valdivia: las licencias urbanísticas son actos declarativos.
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Crea tu cuenta gratis para verlasPara Fortes Martín, la autorización administrativa es «la técnica preventiva de intervención administrativa por excelencia». Se basa en la preexistencia, en el sujeto que la solicita, de un derecho previo a su ejercicio, de forma que la Administración, al concederla, se limita a remover los obstáculos existentes para ese ejercicio. Su presupuesto es una prohibición, si bien relativa, al ejercicio de la actividad o derecho, y el obstáculo solo se remueve con el otorgamiento. Se emplea en ámbitos muy variados: seguridad ciudadana, medio ambiente, urbanismo, transportes o energía. El DPEJ la define como el «acto de un órgano administrativo por el cual se habilita el ejercicio de una actividad de conformidad con lo establecido en las leyes» y como la licencia, permiso o habilitación otorgada a una empresa o particular para ejercer actividades sometidas al cumplimiento de requisitos cuya concurrencia debe comprobar previamente una Administración. Añade que, inspiradas en normas europeas, las leyes 17/2009 y 25/2009 han dado preferencia a fórmulas que no implican un control previo, sino declaraciones unilaterales del interesado. La licencia es la «resolución de la Administración por la que se autoriza una determinada actividad». La Ley 17/2009 define la autorización como «cualquier acto expreso o tácito de la autoridad competente que se exija, con carácter previo, para el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio» (art. 3.7), y el régimen de autorización como cualquier sistema que contenga el procedimiento, los requisitos y las autorizaciones necesarios para acceder a una actividad de servicios o ejercerla (art. 3.10). Moreu Carbonell critica esta distinción entre autorización y régimen de autorización, que considera «perturbador». Sobre la naturaleza de las licencias urbanísticas, Martín Valdivia las considera «meros actos declarativos de derechos previamente constituidos o adquiridos en el planeamiento y la normativa de aplicación». (Fortes Martín, lección 5, OCW UC3M, pág. 14; DPEJ, RAE, lemas «autorización» y «licencia»; Ley 17/2009, art. 3; Moreu Carbonell, RArAP, XII, 2010, pág. 258; Martín Valdivia, RAAP, núm. 115, 2023, págs. 286-287.)
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La Directiva 2006/123/CE (Bolkestein) quiere suprimir obstáculos a los servicios. Según Moreu Carbonell, ve la autorización como obstáculo y la limita a un «triple test» (no discriminación, razón imperiosa de interés general y que no baste una medida menos restrictiva); prohíbe requisitos (lista «negra») y somete otros a evaluación (lista «gris»). La Ley 17/2009 («paraguas») parte de la no sujeción a autorización; su art. 5 solo la admite, excepcional y motivada en ley, si hay no discriminación, necesidad y proporcionalidad. No se exige si basta una comunicación o declaración responsable.
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Crea tu cuenta gratis para verlasLa Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como Directiva Bolkestein, quiere suprimir los obstáculos a la libre circulación de servicios y a la libertad de establecimiento y simplificar los procedimientos. Según Moreu Carbonell, considera la autorización un obstáculo y limita los regímenes de autorización previa a la superación de un «triple test»: no ser discriminatorios, estar justificados por una razón imperiosa de interés general y que su objetivo no pueda conseguirse con una medida menos restrictiva (art. 9.1). Además prohíbe ciertos requisitos (lista «negra», art. 14) y somete otros a evaluación (lista «gris», art. 15). La Ley 17/2009 («Ley paraguas») parte del principio de que el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no están sujetos a autorización. Su art. 5 solo admite un régimen de autorización, excepcionalmente y motivado en la ley que lo establezca, si concurren: - a) No discriminación por nacionalidad, por la ubicación del establecimiento o por el domicilio social. - b) Necesidad: justificación por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o porque la escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores. - c) Proporcionalidad: que sea el instrumento más adecuado porque no hay medidas menos restrictivas, en particular cuando un control a posteriori llegaría demasiado tarde. No se exigirá autorización cuando baste una comunicación o una declaración responsable. Moreu entiende que la «ley» del art. 5 debe interpretarse en sentido formal, de modo que el establecimiento de un régimen autorizatorio queda reservado a la ley. Fortes Martín explica que, por esta liberalización, han ganado protagonismo las declaraciones responsables y las comunicaciones previas en detrimento de la autorización. (Moreu Carbonell, Monografías de la RArAP, XII, 2010, págs. 250-251 y 258-259; Ley 17/2009, preámbulo y art. 5; Fortes Martín, lección 5, OCW UC3M, pág. 14.)
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La Ley 17/2009 define la declaración responsable como el documento en que el titular declara, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, tiene la documentación y los mantendrá. DPEJ: la comunicación previa pone en conocimiento de la Administración los datos y requisitos para ejercer un derecho. Moreu Carbonell las llama «neopoliciales»: a diferencia de la autorización, no hay resolución ni silencio; habilitan desde su presentación, con control posterior. Origen de la comunicación previa: Italia (1990); en España, Ordenanzas de 1973 y Ley 6/1988 de montes de Cataluña.
Explicación, mnemotecnia y trampa de examen
Crea tu cuenta gratis para verlasLa Ley 17/2009 define la declaración responsable como «el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad» (art. 3.9). El DPEJ define la comunicación previa como el documento por el que un interesado pone en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad. Su régimen general está en el art. 69 de la Ley 39/2015. Moreu Carbonell llama a ambas técnicas «neopoliciales» y sitúa la diferencia esencial con la autorización en que esta exige una resolución, expresa o tácita, previa al inicio de la actividad, mientras que en la comunicación y la declaración no hay resolución ni obligación de resolver, por lo que no rige el silencio administrativo. Son técnicas de control a posteriori que habilitan para la actividad desde su presentación, sin perjuicio de la comprobación, control e inspección; la inexactitud o falsedad esencial o el incumplimiento de los requisitos impide continuar con la actividad (Ley 17/2009, art. 7.2). Según Moreu Carbonell, la definición legal permite intuir que la declaración responsable es una técnica de «autorregulación» que confía en el autocontrol del interesado. Moreu sitúa, con Núñez Lozano, el origen de la comunicación previa en la «declaración de inicio de actividad» del Derecho italiano, introducida en 1990, y en España se regulaba ya en las Ordenanzas Generales de Edificación de 1973; fue pionera la Ley 6/1988 de montes de Cataluña. Martín Valdivia subraya que las declaraciones responsables no son actos administrativos ni obligan a un pronunciamiento expreso de la Administración. (Ley 17/2009, arts. 3.9 y 7.2; DPEJ, RAE, lema «comunicación previa»; Moreu Carbonell, Monografías de la RArAP, XII, 2010, págs. 268-270 y 273-277; Martín Valdivia, RAAP, núm. 115, 2023, pág. 273.)
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