Tema 32 del temario de Gestión Administrativa de la Junta de Andalucía 2026

Artículo 97. Función del Gobierno

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Artículo 37. Inderogabilidad singular

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición. Son nulas las resoluciones que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como las que incurran en alguna de las causas del artículo 47.

Artículo 47. Nulidad de pleno derecho

Los actos son nulos de pleno derecho, entre otros casos: cuando lesionan derechos susceptibles de amparo constitucional, cuando los dicta un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, o cuando tienen contenido imposible.

Artículo 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley

El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa elaborando y aprobando anteproyectos de ley y remitiendo después los proyectos de ley a las Cortes Generales. Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas la ejercen en los términos de la Constitución y sus Estatutos. El Gobierno puede además aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos, y los órganos de gobierno autonómicos, normas equivalentes en su ámbito territorial.

Artículo 128. Potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas conforme a sus Estatutos, y a los órganos de gobierno locales según la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985. Los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes o a las Asambleas autonómicas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

Artículo 129. Principios de buena regulación

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actuarán conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Su adecuación a esos principios quedará justificada en la exposición de motivos —anteproyectos de ley— o en el preámbulo —proyectos de reglamento—. Necesidad y eficacia exigen una razón de interés general, fines identificados con claridad y que la norma sea el instrumento más adecuado. Proporcionalidad, que contenga la regulación imprescindible tras constatar que no hay medidas menos restrictivas. Seguridad jurídica, coherencia con el resto del ordenamiento nacional y de la Unión Europea.

Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación

Las Administraciones revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar si las normas han conseguido los objetivos previstos y si el coste y las cargas impuestas estaban justificados y correctamente cuantificados. El resultado se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa de cada Administración. El apartado 2 —cooperación para promover el análisis económico y evitar restricciones injustificadas a la actividad económica— fue declarado contrario al orden constitucional de competencias por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.

Artículo 131. Publicidad de las normas

Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Facultativamente, las Administraciones pueden establecer medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas tendrá los mismos efectos que la edición impresa, en las condiciones que cada Administración determine. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos del título preliminar del Código Civil.

Artículo 132. Planificación normativa

Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Anual Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente. El precepto fue declarado contrario al orden constitucional de competencias, en su aplicación a las Comunidades Autónomas, por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.

Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos

Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto se sustanciará una consulta pública a través del portal web, recabando la opinión de los sujetos y organizaciones más representativos potencialmente afectados sobre: los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las soluciones alternativas, regulatorias y no regulatorias. Además, cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos, el centro directivo publicará el texto en el portal web para dar audiencia a los afectados y recabar aportaciones. Puede prescindirse de todos estos trámites —consulta, audiencia e información públicas— en las normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público. Y puede omitirse solo la consulta previa cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales de una materia.

Artículo 1. Del Gobierno

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Sus miembros se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.

Artículo 2. Del Presidente del Gobierno

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina a los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros. Entre otras funciones: representa al Gobierno; fija su programa político; propone al Rey la disolución de las Cámaras y plantea la cuestión de confianza, previa deliberación del Consejo de Ministros; propone el referéndum consultivo, previa autorización del Congreso; convoca y preside el Consejo de Ministros; crea por Real Decreto Ministerios y Secretarías de Estado; y propone al Rey Vicepresidentes y Ministros.

Artículo 3. Del Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno

Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponde ejercer las funciones que les encomiende el Presidente. El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial ostenta, además, la condición de Ministro.

Artículo 4. De los Ministros

Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación. Les corresponde desarrollar la acción del Gobierno en su Departamento, conforme a los acuerdos del Consejo de Ministros o a las directrices del Presidente; ejercer la potestad reglamentaria en las materias de su Departamento; refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia, y las demás competencias que se les atribuyan. Podrán existir Ministros sin cartera; por Real Decreto se fijan sus competencias, estructura y medios.

Artículo 5. Del Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros aprueba los proyectos de ley, el de Presupuestos Generales del Estado, los Reales Decretos-leyes y Legislativos y los reglamentos de desarrollo de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado. Acuerda la negociación y firma de Tratados; declara los estados de alarma y excepción y propone al Congreso el de sitio; emite Deuda Pública si una Ley lo autoriza, y crea, modifica y suprime los órganos directivos de los Ministerios. Pueden asistir, si son convocados, los Secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos. Sus deliberaciones son secretas.

Artículo 6. De las Comisiones Delegadas del Gobierno

Las Comisiones Delegadas se crean, modifican y suprimen por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente. El Real Decreto de creación especifica quién la preside, los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran, sus funciones, a quién corresponde la Secretaría y el régimen interno. Pueden convocarse titulares de otros órganos superiores y directivos. Examinan cuestiones generales, estudian asuntos que requieran propuesta conjunta y resuelven los que no deban elevarse al Consejo de Ministros. Sus deliberaciones son secretas.

Artículo 7. De los Secretarios de Estado

Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan o, si están adscritos a la Presidencia del Gobierno, bajo la dirección del Presidente. Sus competencias son las que determina la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Artículo 8. De la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

La Comisión General la integran los titulares de las Secretarías de Estado y los Subsecretarios; asiste también el Abogado General del Estado. La preside un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia. La Secretaría la ejerce el Subsecretario de la Presidencia y, en caso de ausencia, vacante o enfermedad, el Director del Secretariado del Gobierno. Sus deliberaciones son reservadas y no puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno. Examina los asuntos que van al Consejo de Ministros, con excepciones.

Artículo 9. Del Secretariado del Gobierno

El Secretariado del Gobierno apoya al Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: asiste al Ministro-Secretario, remite convocatorias, custodia actas y vela por la buena regulación y la publicación de las normas. Como asistencia al Ministro de la Presidencia tramita la sanción y promulgación de las leyes y los actos del Rey que refrenda el Presidente. Se integra en el Ministerio de la Presidencia y propone a su Ministro las instrucciones de tramitación; su Director ejerce la secretaría adjunta de la Comisión General.

Artículo 10. De los Gabinetes

Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado. Sus miembros realizan tareas de confianza y asesoramiento especial y no pueden adoptar actos o resoluciones que correspondan a los órganos de la Administración General del Estado, aunque los directores pueden dictar los actos propios de la jefatura de su unidad. El Gabinete de la Presidencia se regula por Real Decreto del Presidente; el resto, por esta Ley. El nivel orgánico de los Directores se fija reglamentariamente; las retribuciones, por el Consejo de Ministros.

Artículo 11. De los requisitos de acceso al cargo

Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

Artículo 12. Del nombramiento y cese

El Presidente es nombrado y cesa en los términos de la Constitución. Los Vicepresidentes y Ministros son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente; el nombramiento conlleva el cese en el puesto anterior, salvo el Vicepresidente que sea Ministro y conserve su Departamento. En esos nombramientos cada sexo ha de suponer como mínimo el cuarenta por ciento en su conjunto. La separación de Ministros sin cartera extingue el órgano; la de Vicepresidentes también, salvo que simultáneamente se designe otro en sustitución. El estatuto tras el cese del Presidente: por Real Decreto.

Artículo 13. De la suplencia

En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno las asumen los Vicepresidentes, según su orden de prelación, y, en su defecto, los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos. La suplencia de los Ministros, para el despacho ordinario, se determina por Real Decreto del Presidente del Gobierno, que expresa entre otras cuestiones su causa y carácter, y recae en todo caso en otro miembro del Gobierno. La interrupción transitoria de la asistencia a una reunión no es ausencia: ejerce las funciones la siguiente autoridad en rango presente.

Artículo 14. Del régimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno

Los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Se les aplica, asimismo, el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado.

Artículo 15. Del nombramiento, cese, suplencia e incompatibilidades de los Secretarios de Estado

Los Secretarios de Estado son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan. La suplencia entre los del mismo Departamento sigue el orden de precedencia que se derive del Real Decreto de estructura orgánica del Ministerio; los que dependen directamente de la Presidencia del Gobierno son suplidos por quien designe el Presidente. Se les aplica el régimen de incompatibilidades previsto para los altos cargos de la Administración General del Estado.

Artículo 16. Del nombramiento y cese de los Directores de los Gabinetes

Los Directores de los Gabinetes del Presidente, de los Vicepresidentes y de los Ministros se nombran y separan por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros; los de los Secretarios de Estado, por Orden Ministerial, previo conocimiento del Consejo de Ministros. Cesan automáticamente cuando cesa el titular del cargo del que dependen; con Gobierno en funciones continúan hasta la formación del nuevo Gobierno. Los funcionarios que se incorporen pasan a servicios especiales, salvo que opten por el servicio activo en origen; el personal no funcionario tiene reserva de puesto y antigüedad.

Artículo 17. De las normas aplicables al funcionamiento del Gobierno

El Gobierno se rige, en su organización y funcionamiento, por la propia Ley 50/1997 y además por: a) los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composición y organización del Gobierno, así como de sus órganos de colaboración y apoyo; y b) las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

Artículo 18. Del funcionamiento del Consejo de Ministros

El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros y fija su orden del día; actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia. Las reuniones pueden tener carácter decisorio o deliberante. De las sesiones se levanta acta en la que figuran, exclusivamente, las circunstancias de tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.

Artículo 19. De las actas de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

A las Comisiones Delegadas del Gobierno y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios se les aplica lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 50/1997 en relación con las actas de dichos órganos colegiados. El artículo no regula por sí mismo el contenido de esas actas: se remite al artículo 18.

Artículo 20. Delegación y avocación de competencias

Pueden delegar competencias propias el Presidente del Gobierno (en Vicepresidentes y Ministros) y los Ministros (en Secretarios de Estado y Subsecretarios dependientes de ellos, Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y demás órganos directivos del Ministerio). A propuesta del Presidente, las funciones administrativas del Consejo de Ministros son delegables en las Comisiones Delegadas. El apartado 3 enumera las competencias no delegables en ningún caso. El Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente, puede avocar asuntos de las Comisiones Delegadas por acuerdo motivado.

Artículo 21. Del Gobierno en funciones

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, por pérdida de confianza parlamentaria en los casos previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El cesante sigue en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno y limita su gestión al despacho ordinario, salvo urgencia debidamente acreditada o interés general. Su Presidente no puede proponer la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer un referéndum consultivo; el Gobierno no puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos ni presentar proyectos de ley.

Artículo 22. Del ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno

El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en dos lugares: el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el propio Título de la Ley del Gobierno en el que se encuentra este artículo.

Artículo 23. Disposiciones de entrada en vigor

Sin perjuicio del artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de leyes o reglamentos cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros y que impongan nuevas obligaciones a personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia de su ejercicio, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. No se aplica a los reales decretos-leyes, ni cuando el plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas lo aconsejen, acreditándolo en la Memoria.

Artículo 24. De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros

Formas de las decisiones del Gobierno y de sus miembros: Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes; Reales Decretos del Presidente del Gobierno; Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros; Acuerdos del Consejo de Ministros (lo que no deba ser Real Decreto); Acuerdos de las Comisiones Delegadas, con forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia si la competencia es de distintos Ministros; y Órdenes Ministeriales. Jerarquía de los reglamentos: 1.º Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros; 2.º Orden Ministerial.

Artículo 25. Plan Anual Normativo

El Gobierno aprueba anualmente un Plan Normativo con las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a elevarse para su aprobación en el año siguiente. El Plan identifica las normas que se someterán a un análisis sobre los resultados de su aplicación. Si se eleva una propuesta que no figuraba en el Plan, hay que justificarlo en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Lo coordina el Ministerio de la Presidencia, cuyo Ministro lo eleva al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Los modelos de información se aprueban por orden del Ministerio de la Presidencia.

Artículo 26. Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos

Procedimiento de anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y normas reglamentarias: estudios y consultas previos; consulta pública en el portal web, con un tiempo no inferior a quince días naturales; Memoria del Análisis de Impacto Normativo preceptiva; informes preceptivos, salvo otra previsión normativa, en diez días, o un mes si se piden a otra Administración o a un órgano de especial independencia; informe de la Secretaría General Técnica; y audiencia e información públicas de 15 días hábiles como mínimo, reducible hasta siete por razones motivadas o tramitación urgente.

Artículo 27. Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la Administración General del Estado

El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa, puede acordar la tramitación urgente de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y reales decretos: a) para que la norma entre en vigor en el plazo de transposición de directivas comunitarias o el de otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea; b) por otras circunstancias extraordinarias que no pudieron preverse. Efectos: plazos a la mitad, sin consulta pública, audiencia o información públicas en siete días y la falta de un informe preceptivo en plazo no impide continuar.

Artículo 28. Informe anual de evaluación

El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprueba antes del 30 de abril de cada año un informe anual sobre el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas no incluidas en él y las de informes anteriores con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año evaluado. Incluye las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas evaluadas, que comprende en todo caso eficacia, eficiencia y sostenibilidad. Puede contener recomendaciones de modificación y, en su caso, derogación.

Artículo 29. Del control de los actos del Gobierno

El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación. Todos sus actos y omisiones están sometidos al control político de las Cortes Generales. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con su Ley reguladora. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de su Ley Orgánica reguladora.

Artículo 43. De la iniciativa legislativa

El Consejo de Gobierno ejerce la iniciativa legislativa aprobando y remitiendo proyectos de ley al Parlamento. Antes del anteproyecto hay consulta pública. La Consejería competente elabora el anteproyecto con la MAIN y lo eleva al Consejo de Gobierno, que lo conoce y decide ulteriores trámites. Informan la Secretaría General Técnica, el Gabinete Jurídico y los órganos preceptivos (salvo art. 45 bis). Finalmente dictamina el Consejo Consultivo. La audiencia la puede acordar la Consejería. Si hay urgencia acreditada, decide el Consejo de Gobierno. Después, el anteproyecto vuelve a este para su aprobación como proyecto y su remisión.

Artículo 44. Potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, conforme a la Constitución, el Estatuto y las leyes. Las personas titulares de las Consejerías la tienen en la organización y materias internas de su Consejería. Fuera de eso, solo pueden dictar reglamentos si una ley o un reglamento del Consejo de Gobierno las habilita específicamente. Jerarquía: 1.º disposiciones de la Presidencia o del Consejo de Gobierno; 2.º de las Consejerías. Ningún reglamento puede vulnerar normas superiores ni regular materias reservadas a la ley. Son nulas las resoluciones que vulneren un reglamento, aunque las dicten órganos de igual o superior jerarquía que el que lo aprobó.

Artículo 45. Procedimiento de elaboración de los reglamentos

El reglamento arranca con una consulta pública previa. Lo inicia el órgano directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de la Consejería, con un proyecto acompañado de la MAIN. Se recaban los informes preceptivos y los estudios convenientes. Si afecta a derechos de la ciudadanía, hay audiencia e información pública (Portal de la Junta) de al menos 15 días hábiles, abreviable a 7. No hay audiencia si las organizaciones ya participaron. Se excluyen las disposiciones presupuestarias u organizativas y los casos de razones graves de interés público. Informan en todo caso la SGT y el Gabinete Jurídico. El Consejo Consultivo dictamina cuando proceda. Entra en vigor con su íntegra publicación en el BOJA.

Artículo 45 bis. Tramitación de urgencia

La persona titular de la Consejería que tenga la iniciativa normativa puede acordar la tramitación urgente de anteproyectos de ley y proyectos de reglamentos en dos supuestos: a) transposición de directivas o plazos de Derecho de la UE; b) circunstancias extraordinarias imprevisibles. Efectos: los plazos se reducen a la mitad; no hay consulta pública previa; audiencia o información pública en siete días hábiles; de los órganos colegiados consultivos solo es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía; la falta de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impide continuar. Las circunstancias se justifican en el acuerdo de inicio.

Artículo 46. Forma de las disposiciones y resoluciones de la Presidencia, de las Vicepresidencias y Consejerías, y del Consejo de Gobierno

El artículo fija cuatro formas para las decisiones de los órganos de la Ley. 1) Decretos de la Presidencia: actos atribuidos a la Presidencia; firma exclusiva del Presidente o Presidenta. 2) Decretos acordados en Consejo de Gobierno: normas reglamentarias y resoluciones que deban adoptar esa forma. Los firma el titular de la Presidencia y el de la Consejería proponente. Si afectan a varias Consejerías, firma con el Presidente el titular de la Consejería competente en materia de Presidencia. 3) Acuerdos del Consejo de Gobierno: decisiones que no deban ser decreto; se firman igual que los decretos. 4) Órdenes de Vicepresidencias y Consejerías: firma el titular; si afectan a varios órganos, firman conjuntamente todos.

La Constitución como fuente y el principio de jerarquía normativa

Para Fortes Martín, la Constitución tiene valor normativo propio (art. 9.1 CE), es la «norma de normas» y obliga a interpretar el ordenamiento conforme a ella. El DPEJ define la jerarquía normativa como la superioridad de rango de unas normas sobre otras (art. 9.3 CE); los reglamentos que vulneran normas superiores son nulos de pleno derecho. Entre ley estatal y autonómica no rige la jerarquía sino el criterio material de la competencia, aunque por la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) la estatal prevalece en lo no atribuido a la comunidad.

El reglamento: concepto, formas y clases

El DPEJ define el reglamento como disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín es el producto normativo prototípico del Derecho administrativo; se distingue de las normas con fuerza de ley y del acto administrativo. Su forma depende del ente: reales decretos y órdenes ministeriales en la AGE, decretos y órdenes en las comunidades, ordenanzas en los municipios. Clases: ejecutivos (secundum legem), independientes (extra legem, solo en materias organizativas internas) y de necesidad (contra legem).

Artículo 112. Potestad reglamentaria

Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio

Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Se publicarán en el boletín oficial cuando una disposición lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Artículo 26

Las disposiciones de carácter general pueden impugnarse directamente y también de forma indirecta: recurriendo los actos que se produzcan en su aplicación con fundamento en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. Ni la falta de impugnación directa de la disposición general ni la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto impiden impugnar después los actos de aplicación por ese motivo.

Artículo 27

Si un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo dicta sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra esa disposición. Dos excepciones: si el mismo órgano es competente también para el recurso directo, su sentencia declara la validez o nulidad de la disposición; y el Tribunal Supremo anula cualquier disposición general, en cualquier grado, sin plantear cuestión.

Artículo 123

El Juez o Tribunal plantea la cuestión de ilegalidad del artículo 27.1 mediante auto, dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia. La cuestión se ciñe exclusivamente al precepto o preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para estimar la demanda. Contra el auto de planteamiento no cabe recurso alguno. En ese auto se emplaza a las partes para comparecer y formular alegaciones en quince días ante el Tribunal competente para fallar la cuestión; pasado ese plazo no se admite la personación.

Artículo 124

Planteada la cuestión de ilegalidad, el Secretario judicial remite urgentemente, junto con la certificación del auto de planteamiento, copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo. Además, acuerda la publicación del auto de planteamiento de la cuestión en el mismo periódico oficial en que se hubiera publicado la disposición cuestionada.

Artículo 125

Con el escrito de personación y alegaciones puede acompañarse documentación sobre la legalidad de la disposición cuestionada. Terminado ese plazo, el Secretario judicial declara concluso el procedimiento y se dicta sentencia en los diez días siguientes. El Tribunal puede rechazar la cuestión en trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, si faltan las condiciones procesales. Ese plazo se interrumpe si, para mejor proveer, se reclama el expediente de elaboración o se practica prueba de oficio; se oye entonces a las partes por plazo común de cinco días.

Artículo 126

La sentencia estima o desestima, parcial o totalmente, la cuestión de ilegalidad, salvo que falte algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. Se le aplican los artículos 33.3, 66, 70, 71.1.a), 71.2, 72.2 y 73, y se publican también las sentencias firmes que desestimen la cuestión. Firme la sentencia, el Secretario judicial la comunica al Juez o Tribunal que la planteó. Si la cuestión es de especial trascendencia para otros procedimientos, es preferente. La sentencia no afecta a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de quien la planteó.

Fundamento y titularidad de la potestad reglamentaria

DPEJ: potestad reglamentaria es la acción del Gobierno de dictar normas escritas subordinadas a la ley o en ámbitos sin reserva de ley (art. 97 CE); reglamento, la disposición general inferior a la ley dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín permite a la Administración innovar el ordenamiento. La CE la atribuye al Gobierno como órgano colegiado; la Ley 50/1997, también al Presidente y a los ministros. Para el TC es originaria del Gobierno. Moreno Rebato: los demás órganos tienen potestad derivada.

Límites formales y materiales de la potestad reglamentaria

El reglamento tiene rango inferior a la ley y los reglamentos se jerarquizan entre sí: los decretos del Gobierno priman sobre cualquier orden ministerial. Fortes Martín, desde el art. 128.2 de la Ley 39/2015, distingue límites formales (competencia del órgano, procedimiento y publicación íntegra en el boletín) y materiales (reserva de ley y jerarquía, materia administrativa en los reglamentos independientes e irretroactividad desfavorable). El reglamento ejecutivo no puede tipificar infracciones, establecer sanciones ni tributos.

Consecuencias de la infracción de los límites: nulidad y control del reglamento

Para Fortes Martín, el reglamento ilegal es, como regla general, nulo de pleno derecho (el acto, en cambio, anulable). Vicios más graves: vulnerar la Constitución, la ley u otra norma superior; regular materias reservadas a la ley; retroactividad sancionadora desfavorable o restrictiva de derechos. La nulidad la declara la Administración autora o un tribunal; la inaplicación judicial (art. 6 LOPJ) deja el reglamento vigente. No cabe recurso administrativo, sino contencioso directo o indirecto; la anulación tiene efectos erga omnes.

Reglamento, acto administrativo general y disposición general

Para Fortes Martín, el reglamento no es un acto: tiene contenido normativo, se integra en el ordenamiento y no se agota con su cumplimiento. Se distingue de los decretos legislativos y decretos-leyes (rango de ley) y de los «reglamentos» no administrativos (Cortes, órganos constitucionales, reguladores). Los actos generales, aunque se dirijan a destinatarios indeterminados, no son reglamentos. El DPEJ: acto general es el dirigido a una pluralidad inconcreta de sujetos (p. ej., convocatorias de oposiciones). La STS de 30-7-1996 considera normas también los reglamentos ad intra.

Instrucciones, circulares y órdenes de servicio: concepto y criterio de distinción

DPEJ: la instrucción es una disposición autoorganizativa de efectos internos, sin destinatarios ajenos a la organización; la circular contiene instrucciones sobre el funcionamiento interno y ordinariamente no tiene efectos normativos (para tenerlos necesita publicación formal). STS de 30-7-1996: instrucciones y circulares no innovan el ordenamiento y obligan por la jerarquía. Fortes Martín: instrucciones y órdenes de servicio se diferencian por el carácter más general de las primeras. Moreno Rebato: no son reglamentos, sino normas internas. Régimen vigente: art. 6 de la Ley 40/2015.

Instrucciones y circulares: evolución legal y jurisprudencia

Moreno Rebato: la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 7) veía instrucciones y circulares como jerarquía; la LRJAE (art. 27), como potestad reglamentaria. La doctrina mayoritaria les niega valor normativo, aunque Garrido Falla avisó de que pueden encubrir reglamentos. La Ley 30/1992 (art. 21) suprimió «circulares», previó su publicación en ciertos casos y su incumplimiento no invalida los actos. El TC rectificó en la STC 57/1983: la falta de publicación no afecta a su validez; pueden impugnarse si tienen efectos directos (STC 150/1994).

El órgano administrativo: concepto y naturaleza

DPEJ: órgano es cada dependencia con funciones propias en que se dividen las Administraciones. Prieto González: unidad funcional que imputa conducta a la Administración. Fortes Martín: «centro neurálgico», sujeto institucionalizado de competencias que imputa su actividad a toda la organización. Concepción objetiva (el titular cambia, el órgano permanece) y subjetiva (se explica por su titular). Tres relaciones: de imputación, orgánica (nombramiento) y de servicio. El titular no representa a la Administración: actúa por ella. Para Fortes, los órganos no tienen personalidad jurídica.

Autoorganización, unidades administrativas y creación de órganos

Cada Administración tiene potestad de autoorganización (art. 5.2 Ley 40/2015): decide sus órganos y unidades; la Audiencia Nacional (9-12-2003) lo justificó para evitar el «anquilosamiento». El órgano es la suma de unidades administrativas, que carecen de efectos jurídicos externos; son órganos las unidades con funciones con efectos frente a terceros o actuación preceptiva. DPEJ: unidad es el conjunto de puestos vinculados por funciones y jefatura común. Crear órganos no es libre (art. 103.2 CE): integración, funciones, créditos y sin duplicar otros.

Clases de órganos administrativos y órganos colegiados

Para Fortes Martín, la distinción entre órganos unipersonales y colegiados (por el número de miembros) es la más habitual; hay otras por el ámbito (centrales y periféricos) y por la función (consultivos, de control…). Prieto González: por composición, unipersonales y colegiados; por ámbito, centrales y periféricos o territoriales; por función, activos, consultivos, deliberantes y de control. DPEJ: el colegiado es plural y sus acuerdos exigen ajustarse a las normas de funcionamiento de la ley (arts. 15 a 24 de la Ley 40/2015). Miembros necesarios: presidente y secretario.

La competencia: concepto y naturaleza

DPEJ: la competencia administrativa es la facultad de actuación que corresponde exclusivamente a un órgano. Definiciones doctrinales: García Trevijano (conjunto de facultades, poderes y atribuciones de un órgano en relación con los demás), García de Enterría (la medida de la potestad de cada órgano) y González Pérez y González Navarro (facultad irrenunciable de emanar actos). Fortes Martín: vertiente dinámica y estática. Se distinguen titularidad y ejercicio. La competencia es irrenunciable (art. 8.1 Ley 40/2015), salvo delegación o avocación; la incompetencia acarrea nulidad.

Clases de competencia y criterios de delimitación

Para Fortes, la competencia se atribuye por criterios material, territorial y temporal; si la atribución es genérica, corresponde al órgano inferior competente por materia y territorio (art. 8.3 Ley 40/2015). El DPEJ define la competencia material, la territorial y la jerárquica (vertical, entre superiores e inferiores). Prieto González: entre entes, criterios material y territorial; entre órganos de un ente, jerárquico; competencia exclusiva y compartida. Invalidez: la incompetencia manifiesta por materia o territorio causa nulidad radical; la jerárquica o funcional, solo anulabilidad.

La descentralización territorial y funcional

Fortes Martín llama técnicas de traslación al «movimiento» de las competencias. La descentralización opera entre organizaciones distintas. Territorial: traslada titularidad y ejercicio de un ente territorial a otro (Estado a comunidades autónomas, o a entes locales); el descentralizador conserva poderes, incluida la recuperación. Funcional: de un ente territorial a un ente instrumental creado por él y dependiente, aunque jurídicamente autónomo, para gestionar con más flexibilidad. El DPEJ recoge ambas acepciones (CE, arts. 137 y siguientes y 103.1).

La desconcentración

Para Fortes Martín, la desconcentración es un principio organizativo y un mecanismo que traslada competencias de órganos superiores a inferiores dependientes jerárquicamente, dentro de una misma organización (art. 8.2 Ley 40/2015); se llama también descentralización burocrática. No opera entre sujetos distintos. Traslada titularidad y ejercicio; la norma que la habilita fija sus términos y los poderes que conserva el desconcentrador. El art. 103.1 CE la incluye entre los principios organizativos. Prieto González: atribución a niveles inferiores, criterio técnico de división del trabajo.

La delegación de competencias y la delegación de firma

Fortes: la delegación de competencias (art. 9 Ley 40/2015) es el supuesto más frecuente. Traslada solo el ejercicio; la titularidad sigue en el delegante. El acuerdo se publica. Puede ser intersubjetiva o interorgánica (sin necesidad de dependencia jerárquica). Las resoluciones se consideran del delegante y lo indican; no cabe delegar lo delegado (salvo autorización, según el DPEJ). No se delega la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto. La delegación de firma (art. 12) no altera la competencia: solo se delega la firma en un inferior y, para Prieto, no necesita publicación.

La encomienda de gestión frente a la delegación y otras figuras

Fortes: la encomienda de gestión (art. 11 Ley 40/2015), el «préstamo de órganos», traslada el ejercicio de actividades materiales, técnicas o de servicio. Dentro de la misma Administración, por acuerdo publicado; con otra, por convenio publicado. No cabe para prestaciones de contratos ni a favor de sujetos privados. No cede la titularidad: el encomendante dicta los actos jurídicos y dirige y controla. Comparación: descentralización y desconcentración trasladan titularidad y ejercicio; la delegación, solo el ejercicio; firma y suplencia no alteran la competencia.

La actividad de limitación o de policía: concepto y clasificación tradicional

La clasificación tradicional se debe a Jordana de Pozas y se refleja en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: policía (imperium o coacción), servicio público (prestaciones) y fomento (incentivos). Luciano Parejo añade la económica, la de planificación y la de prevención. Moreu Carbonell la llama «una entelequia». Para Fortes, la policía limita el ejercicio privado de derechos para articularlo con el interés general; la atribuye la ley. DPEJ: la limitación restringe derechos ya delimitados; la policía mantiene el orden mediante la prevención.

Grados de intervención y principios de la actividad de policía

Fortes Martín recoge la escala que García de Enterría y T. R. Fernández tomaron de Vignocci: prohibición absoluta; prohibición relativa con comprobación previa caso a caso; libertad condicionada a comunicación previa; libertad incondicionada con reserva de prohibición. Principios de la policía: legalidad, igualdad, proporcionalidad y favor libertatis. El art. 4.1 de la Ley 40/2015 exige proporcionalidad, la medida menos restrictiva, motivación y no discriminación. Moreu Carbonell: en la cúspide, la autorización; abajo, la declaración responsable.

Modalidades o técnicas de intervención

Fortes Martín: las técnicas de ordenación se centran en las del art. 84.1 de la Ley 7/1985 para los entes locales. Martín Valdivia reproduce sus medios tras la Directiva de servicios: ordenanzas y bandos; licencia y otros controles preventivos; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio; órdenes individuales. Principios: igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad; las licencias de otras Administraciones no eximen de las locales. Art. 84 bis (Ley 27/2013): por regla general, sin licencia, salvo razones tasadas.

La autorización administrativa: concepto y naturaleza

Para Fortes Martín, la autorización es «la técnica preventiva de intervención administrativa por excelencia»: parte de un derecho previo del solicitante y la Administración se limita a remover obstáculos a su ejercicio; su presupuesto es una prohibición relativa. DPEJ: acto que habilita el ejercicio de una actividad conforme a las leyes; las leyes 17/2009 y 25/2009 prefieren declaraciones del interesado. La Ley 17/2009 distingue autorización y régimen de autorización; Moreu Carbonell lo considera «perturbador». Martín Valdivia: las licencias urbanísticas son actos declarativos.

La Directiva de servicios y el carácter excepcional de la autorización

La Directiva 2006/123/CE (Bolkestein) quiere suprimir obstáculos a los servicios. Según Moreu Carbonell, ve la autorización como obstáculo y la limita a un «triple test» (no discriminación, razón imperiosa de interés general y que no baste una medida menos restrictiva); prohíbe requisitos (lista «negra») y somete otros a evaluación (lista «gris»). La Ley 17/2009 («paraguas») parte de la no sujeción a autorización; su art. 5 solo la admite, excepcional y motivada en ley, si hay no discriminación, necesidad y proporcionalidad. No se exige si basta una comunicación o declaración responsable.

Comunicación previa y declaración responsable frente a la autorización

La Ley 17/2009 define la declaración responsable como el documento en que el titular declara, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, tiene la documentación y los mantendrá. DPEJ: la comunicación previa pone en conocimiento de la Administración los datos y requisitos para ejercer un derecho. Moreu Carbonell las llama «neopoliciales»: a diferencia de la autorización, no hay resolución ni silencio; habilitan desde su presentación, con control posterior. Origen de la comunicación previa: Italia (1990); en España, Ordenanzas de 1973 y Ley 6/1988 de montes de Cataluña.