C2.1000 · Área jurídico administrativa general
Tema 6 del temario de Auxiliar Administrativo de la Junta de Andalucía 2026
El Derecho Administrativo. La Ley. El Reglamento. El acto administrativo. La forma de los actos administrativos. La motivación, la notificación y la publicación. Eficacia y validez de los actos administrativos. Los recursos administrativos.
Qué legislación entra en este tema
- Constitución Española · arts. 81–97
- Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común · arts. 34–52 y 112–133
- Código Civil · arts. 1–7
- El Derecho administrativo y sus fuentes · todas las fichas
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En este tema: arts. 81–97. Ver la norma
Artículo 81. Leyes orgánicas
Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Artículo 82. Delegación legislativa y decretos legislativos
Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, nunca sobre las reservadas a ley orgánica. La delegación se otorga por ley de bases cuando se trata de formar un texto articulado, y por ley ordinaria cuando se trata de refundir varios textos en uno solo. Debe ser expresa, para materia concreta y con plazo fijado; se agota por el uso que haga de ella el Gobierno; no puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado; y no permite subdelegar en autoridades distintas del propio Gobierno.
Artículo 83. Límites de las leyes de bases
Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases, ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Artículo 84. Oposición del Gobierno a la tramitación contraria a una delegación
Cuando una proposición de ley o una enmienda sea contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto puede presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.
Artículo 85. Denominación de los decretos legislativos
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos.
Artículo 86. Decretos-leyes
En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales con forma de Decreto-ley, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso —convocado al efecto si no estuviera reunido— dentro de los treinta días siguientes a su promulgación, y el Congreso ha de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese plazo las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Artículo 87. Iniciativa legislativa
La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado. Las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio de la iniciativa popular, que exigirá no menos de 500.000 firmas acreditadas, y no procederá en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional, ni sobre la prerrogativa de gracia.
Artículo 88. Los proyectos de ley
Los proyectos de ley se aprueban en Consejo de Ministros, que los somete al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos.
Artículo 89. Tramitación de las proposiciones de ley
La tramitación de las proposiciones de ley se regula por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos del artículo 87. Las proposiciones que tome en consideración el Senado se remiten al Congreso para que se tramiten allí como tal proposición.
Artículo 90. Intervención del Senado: veto y enmiendas
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente da cuenta al Presidente del Senado, que lo somete a deliberación. El Senado dispone de dos meses desde la recepción para, mediante mensaje motivado, oponer su veto —que requiere mayoría absoluta— o introducir enmiendas. El proyecto no puede ir al Rey sin que el Congreso ratifique el texto inicial por mayoría absoluta en caso de veto, o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde su interposición, o se pronuncie sobre las enmiendas aceptándolas o no por mayoría simple. El plazo se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso.
Artículo 91. Sanción y promulgación de las leyes
El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.
Artículo 92. El referéndum consultivo
Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución.
Artículo 93. Tratados que atribuyen competencias a organizaciones internacionales
Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
Artículo 94. Tratados que exigen autorización previa de las Cortes
La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por tratados requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en cinco casos: tratados de carácter político; de carácter militar; los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Título I; los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados.
Artículo 95. Tratados contrarios a la Constitución
La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.
Artículo 96. Los tratados internacionales en el ordenamiento interno
Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno, y sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional. Para la denuncia de los tratados se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.
Artículo 97. Función del Gobierno
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común
En este tema: arts. 34–52 y 112–133. Ver la norma
Artículo 34. Producción y contenido
Los actos administrativos se producirán por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido, bien de oficio o a instancia del interesado. Su contenido se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines del acto.
Artículo 35. Motivación
Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros: los actos que limiten derechos, los de revisión de oficio, los que se separen del criterio en actuaciones precedentes, y los que pongan fin a procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Artículo 36. Forma
Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
Artículo 37. Inderogabilidad singular
Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición. Son nulas las resoluciones que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como las que incurran en alguna de las causas del artículo 47.
Artículo 38. Ejecutividad
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
Artículo 39. Efectos
Los actos sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que dispongan otra cosa. La eficacia se demora cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva: cuando el acto sustituye a otro anulado, o cuando produce efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho ya existieran y no se lesionen derechos de terceros.
Artículo 40. Notificación
Se notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados. La notificación debe cursarse dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se dictó el acto, y contener el texto íntegro de la resolución, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos que procedan, el órgano ante el que presentarlos y el plazo. Si falta alguno de esos requisitos pero está el texto íntegro, surte efecto desde que el interesado actúe demostrando que conoce el contenido o interponga cualquier recurso.
Artículo 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones
Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos, y siempre que el interesado esté obligado a esa vía. Solo caben en papel dos supuestos: la comparecencia espontánea del interesado que pide la notificación personal en ese momento, y la entrega directa por un empleado público cuando sea necesaria para asegurar la eficacia de la actuación. Sea cual sea el medio, la notificación vale si permite acreditar el envío o puesta a disposición, la recepción o acceso, las fechas y horas, el contenido íntegro y la identidad de remitente y destinatario. Nunca se practican electrónicamente las que lleven elementos no convertibles a formato electrónico ni las que contengan medios de pago como cheques. Si el interesado es notificado por varios cauces, vale la fecha de la primera.
Artículo 42. Práctica de las notificaciones en papel
Toda notificación en papel se pone además a disposición del interesado en la sede electrónica, para que pueda acceder voluntariamente. Practicada en el domicilio, si el interesado no está puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y acredite su identidad. Si nadie se hace cargo, se hace constar el día y la hora y se repite el intento una sola vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes: si el primero fue antes de las quince horas el segundo ha de ser después, y al revés, dejando al menos tres horas de diferencia. Si el segundo intento también falla, se acude al artículo 44.
Artículo 43. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos
Las notificaciones electrónicas se practican por comparecencia en la sede electrónica, a través de la dirección electrónica habilitada única, o por ambos sistemas. Se entienden practicadas en el momento en que se accede a su contenido. Cuando la notificación electrónica sea obligatoria o el interesado la haya elegido expresamente, se entiende rechazada si transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder a ella. Los interesados pueden acceder a sus notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico.
Artículo 44. Notificación infructuosa
Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o, intentada, no se haya podido practicar, la notificación se hace mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Previamente y con carácter facultativo, las Administraciones pueden publicar un anuncio en el boletín de la Comunidad Autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio o en el consulado correspondiente. Cualquier otra forma complementaria de difusión no excluye la obligación de publicar en el BOE.
Artículo 45. Publicación
Los actos se publican cuando lo establezcan las normas de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público. En todo caso se publican, y la publicación surte los efectos de la notificación, en dos supuestos: cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas —o cuando la Administración estime insuficiente la notificación individual, en cuyo caso la publicación es adicional—, y cuando se trate de actos de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva, donde la convocatoria debe indicar el medio de las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las realizadas en lugar distinto. La publicación se hace en el diario oficial que corresponda a la Administración de la que proceda el acto.
Artículo 46. Indicación de notificaciones y publicaciones
Si el órgano competente aprecia que la notificación por anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limita a publicar en el diario oficial una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados pueden comparecer, en el plazo que se establezca, para conocer el contenido íntegro y dejar constancia de ese conocimiento. Las formas complementarias de difusión no excluyen la publicación en el diario oficial.
Artículo 47. Nulidad de pleno derecho
Los actos son nulos de pleno derecho, entre otros casos: cuando lesionan derechos susceptibles de amparo constitucional, cuando los dicta un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, o cuando tienen contenido imposible.
Artículo 48. Anulabilidad
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo determina la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Y realizar actuaciones fuera del tiempo establecido solo implica anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos
La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del primero. Y la nulidad o anulabilidad de parte de un acto no arrastra a las partes independientes de la viciada, salvo que esa parte sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiera dictado.
Artículo 50. Conversión de actos viciados
Los actos nulos o anulables que, pese a su vicio, contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto producirán los efectos de este último.
Artículo 51. Conservación de actos y trámites
El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
Artículo 52. Convalidación
La Administración puede convalidar los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad que permite el artículo 39.3. Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación la realiza el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. Y si consiste en la falta de una autorización, se convalida otorgándola el órgano competente.
Artículo 112. Objeto y clases
Cabe recurso de alzada y potestativo de reposición contra las resoluciones y contra los actos de trámite cualificados: los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Pueden fundarse en cualquier motivo de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48. Frente a los demás actos de trámite no cabe recurso: la oposición se alega para que se tenga en cuenta en la resolución final. Las leyes pueden sustituir la alzada por otros procedimientos de impugnación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados no sometidos a instrucciones jerárquicas.
Artículo 113. Recurso extraordinario de revisión
Contra los actos firmes en vía administrativa solo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1.
Artículo 114. Fin de la vía administrativa
Ponen fin a la vía administrativa: las resoluciones de los recursos de alzada; las de los procedimientos que sustituyan a la alzada del artículo 112.2; las de los órganos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley disponga lo contrario; los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento; la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que sea el tipo de relación de que derive; la de los procedimientos complementarios en materia sancionadora del artículo 90.4; y las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria lo establezca.
Artículo 115. Interposición de recurso
El escrito de interposición debe expresar el nombre, apellidos e identificación del recurrente; el acto que se recurre y la razón de la impugnación; lugar, fecha y firma, con el medio y lugar a efectos de notificaciones; el órgano, centro o unidad al que se dirige y su código de identificación; y las demás particularidades exigidas por disposiciones específicas. El error o la ausencia de calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quienes los hubieran causado.
Artículo 116. Causas de inadmisión
Son causas de inadmisión del recurso: ser incompetente el órgano cuando el competente pertenezca a otra Administración —en cuyo caso el recurso deberá remitirse al competente—; carecer de legitimación el recurrente; tratarse de un acto no susceptible de recurso; haber transcurrido el plazo de interposición; y carecer manifiestamente de fundamento.
Artículo 117. Suspensión de la ejecución
Interponer un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo que una disposición establezca lo contrario. El órgano competente para resolver puede suspenderla, de oficio o a solicitud del recurrente y previa ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el que sufriría el recurrente, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se funde en alguna causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1. Si transcurre un mes desde que la solicitud entró en el registro electrónico sin resolución expresa notificada, la ejecución se entiende suspendida.
Artículo 118. Audiencia de los interesados
Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que aleguen en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. No se tendrán en cuenta hechos, documentos o alegaciones del recurrente que pudo aportar en el trámite de alegaciones y no aportó, ni cabe pedir pruebas cuya falta de práctica en el procedimiento originario le fuera imputable. Si hay otros interesados, se les dará traslado del recurso en el mismo plazo. El recurso, los informes y las propuestas no son documentos nuevos, ni tampoco lo son los aportados por los interesados antes de la resolución impugnada.
Artículo 119. Resolución
La resolución del recurso estimará en todo o en parte, desestimará o declarará la inadmisión. Si existe vicio de forma y no procede resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio se cometió, sin perjuicio de la eventual convalidación del artículo 52. El órgano que resuelve decidirá cuantas cuestiones, de forma y de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas, oyendo antes a los interesados en este último caso; pero la resolución será congruente con las peticiones del recurrente sin que pueda agravarse su situación inicial.
Artículo 120. Pluralidad de recursos administrativos
Cuando deban resolverse varios recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto y se haya interpuesto recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el acto presunto desestimatorio, el órgano podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. El acuerdo de suspensión se notifica a los interesados, que podrán recurrirlo; el recurso de uno no afecta a los demás procedimientos suspendidos. Recaído el pronunciamiento judicial, se comunica a los interesados y el órgano podrá resolver sin trámite adicional, salvo el de audiencia cuando proceda.
Artículo 121. Objeto
Las resoluciones y actos del artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán recurrirse en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección de personal y cualesquiera otros que actúen con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado a su presidente. El recurso puede interponerse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolverlo; si se presenta ante el primero, este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y copia completa y ordenada del expediente, siendo su titular responsable directo del cumplimiento de esa remisión.
Artículo 122. Plazos
El plazo para interponer el recurso de alzada será de un mes si el acto fuera expreso. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses; transcurrido sin resolución, se podrá entender desestimado.
Artículo 123. Objeto y naturaleza
Los actos que pongan fin a la vía administrativa podrán recurrirse potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó, o impugnarse directamente ante el orden contencioso-administrativo. No podrá interponerse recurso contencioso-administrativo hasta que la reposición sea resuelta expresamente o se haya producido su desestimación presunta.
Artículo 124. Plazos
El plazo para interponer la reposición será de un mes si el acto fuera expreso; transcurrido, solo cabrá el contencioso-administrativo, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión. Si el acto no fuera expreso, podrá interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes. Contra la resolución de una reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
Artículo 125. Objeto y plazos
Contra los actos firmes en vía administrativa cabe recurso extraordinario de revisión ante el mismo órgano que los dictó, que también lo resuelve, por cuatro causas: error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente; aparición de documentos de valor esencial, aunque sean posteriores, que evidencien el error; documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme; y resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme. El plazo es de cuatro años para el error de hecho y de tres meses en los demás casos.
Artículo 126. Resolución
El órgano competente podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión, sin recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, cuando no se funde en alguna de las causas del artículo 125.1 o cuando se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. El órgano debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. Transcurridos tres meses desde la interposición sin resolución notificada, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía contencioso-administrativa.
Artículo 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley
El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa elaborando y aprobando anteproyectos de ley y remitiendo después los proyectos de ley a las Cortes Generales. Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas la ejercen en los términos de la Constitución y sus Estatutos. El Gobierno puede además aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos, y los órganos de gobierno autonómicos, normas equivalentes en su ámbito territorial.
Artículo 128. Potestad reglamentaria
La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas conforme a sus Estatutos, y a los órganos de gobierno locales según la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985. Los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes o a las Asambleas autonómicas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
Artículo 129. Principios de buena regulación
En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actuarán conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Su adecuación a esos principios quedará justificada en la exposición de motivos —anteproyectos de ley— o en el preámbulo —proyectos de reglamento—. Necesidad y eficacia exigen una razón de interés general, fines identificados con claridad y que la norma sea el instrumento más adecuado. Proporcionalidad, que contenga la regulación imprescindible tras constatar que no hay medidas menos restrictivas. Seguridad jurídica, coherencia con el resto del ordenamiento nacional y de la Unión Europea.
Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación
Las Administraciones revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar si las normas han conseguido los objetivos previstos y si el coste y las cargas impuestas estaban justificados y correctamente cuantificados. El resultado se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa de cada Administración. El apartado 2 —cooperación para promover el análisis económico y evitar restricciones injustificadas a la actividad económica— fue declarado contrario al orden constitucional de competencias por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.
Artículo 131. Publicidad de las normas
Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Facultativamente, las Administraciones pueden establecer medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas tendrá los mismos efectos que la edición impresa, en las condiciones que cada Administración determine. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos del título preliminar del Código Civil.
Artículo 132. Planificación normativa
Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Anual Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente. El precepto fue declarado contrario al orden constitucional de competencias, en su aplicación a las Comunidades Autónomas, por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.
Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos
Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto se sustanciará una consulta pública a través del portal web, recabando la opinión de los sujetos y organizaciones más representativos potencialmente afectados sobre: los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las soluciones alternativas, regulatorias y no regulatorias. Además, cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos, el centro directivo publicará el texto en el portal web para dar audiencia a los afectados y recabar aportaciones. Puede prescindirse de todos estos trámites —consulta, audiencia e información públicas— en las normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público. Y puede omitirse solo la consulta previa cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales de una materia.
Código Civil
En este tema: arts. 1–7. Ver la norma
Artículo 1
Fuentes: ley, costumbre y principios generales del derecho. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y se prueba; los usos jurídicos no meramente interpretativos se consideran costumbre. Los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre. Los tratados no se aplican directamente hasta su publicación íntegra en el BOE. La jurisprudencia complementa con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo. Jueces y Tribunales deben resolver en todo caso.
Artículo 2
Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa. Solo se derogan por otras posteriores; la derogación tiene el alcance que expresamente se disponga y se extiende siempre a todo lo que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. La simple derogación de una ley no devuelve la vigencia a las que esta hubiera derogado. Las leyes no tienen efecto retroactivo, si no disponen lo contrario.
Artículo 3
Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad. La equidad ha de ponderarse en la aplicación de las normas, pero las resoluciones de los Tribunales solo pueden descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita.
Artículo 4
La aplicación analógica procede cuando las normas no contemplan un supuesto específico pero regulan otro semejante entre los que se aprecia identidad de razón. Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplican a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas. Las disposiciones del Código Civil se aplican como supletorias en las materias regidas por otras leyes.
Artículo 5
Salvo que se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días a contar de uno determinado, ese día queda excluido del cómputo, que empieza en el día siguiente. Los plazos fijados por meses o años se computan de fecha a fecha; si en el mes del vencimiento no hay día equivalente al inicial del cómputo, el plazo expira el último del mes. En el cómputo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles.
Artículo 6
La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento y el error de derecho solo produce los efectos que las leyes determinen. La exclusión voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a los derechos solo valen si no contrarían el interés o el orden público ni perjudican a terceros. Los actos contrarios a normas imperativas y prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto. Los actos en fraude de ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.
Artículo 7
Los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La Ley no ampara el abuso del derecho ni su ejercicio antisocial. Todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, da lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.
El Derecho administrativo y sus fuentes
En este tema: todas las fichas. Ver las fichas
Concepto de Derecho administrativo y su ubicación en el ordenamiento
El DPEJ define el Derecho administrativo como la rama que estudia la organización y funcionamiento de las Administraciones públicas, sus relaciones con los ciudadanos, su sistema normativo y sus garantías jurisdiccionales. Quadra-Salcedo y Vida lo ven desde dos perspectivas: subjetiva (Derecho de las Administraciones Públicas) y objetiva (Derecho que ordena la administración del poder). Su objeto es la Administración como organización y como actividad. Pertenece al Derecho público, enmarcado por el constitucional, y se distingue del privado y del penal.
Definiciones doctrinales y origen del Derecho administrativo
Definiciones doctrinales: García de Enterría, Derecho propio de las Administraciones públicas en cuanto personas; Villar Palasí, Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública, definición que adoptan Quadra-Salcedo y Vida; Giannini, rama particular de la normativa pública; Alessi, normas que regulan la función administrativa del Estado. El término parece emplearlo primero Romagnosi en 1814. El Derecho administrativo es en buena medida producto de la Revolución francesa. Primeras obras españolas: Oliván (1842), Posada Herrera y Ortiz de Zúñiga (1843) y Colmeiro (1850).
Un Derecho propio y peculiar: legalidad frente a autonomía de la voluntad
Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es propio y además peculiar, porque sus principios están «en las antípodas» de los del civil. El civil se inspira en la autonomía de la voluntad; el administrativo, en el principio de legalidad: la Administración solo puede hacer lo que le permite la ley. Vinculación negativa (ciudadanos): «está permitido todo lo que no está prohibido». Vinculación positiva (Administración): «está prohibido lo que no está permitido». La STC 42/2014 acoge la vinculación positiva.
La autonomía del Derecho administrativo y el Derecho común de la Administración
Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es autónomo: ante una laguna no se acude en principio a otra rama, como el civil, sino que se auto-integra con instituciones análogas del ordenamiento administrativo o con sus principios; solo excepcionalmente entra otra rama como supletoria. No es el único Derecho que se aplica a la Administración (también el privado o el laboral), pero sí su Derecho común cuando ejerce funciones públicas; y lo aplican también las Cortes o el Tribunal Constitucional en tareas materialmente administrativas.
Cuándo se aplica el Derecho administrativo: el sujeto y la función
Ordenando la lección de Quadra-Salcedo y Vida caben dos criterios (los rótulos no son suyos): el del sujeto, porque es el Derecho propio de la Administración Pública, y el de la función, porque se le aplica siempre que ejerce funciones públicas. No hay definición legal de Administración: las Leyes 39/2015 y 40/2015 enumeran la AGE, las autonómicas, las locales y los organismos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Las corporaciones de Derecho público se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por la Ley 39/2015.
Sometimiento de la Administración al Derecho privado y «huida del Derecho administrativo»
Según Quadra-Salcedo y Vida, la Administración a veces actúa sometida al Derecho privado o al laboral (alquiler de un local, personal laboral). Lo más extremo son las entidades de Derecho privado «en mano pública», que en principio no ejercen potestades públicas y a las que se aplican normas administrativas de contratación, presupuesto, contabilidad y control. El DPEJ define la «huida del derecho administrativo»: su primer patrocinador fue M. Clavero, y el informe Abril (1991) culpó al Derecho administrativo de la crisis de los servicios sanitarios.
Rule of law y régimen administrativo según la crónica de Entrena Cuesta (1958)
En una crónica de 1958, Rafael Entrena Cuesta señala como estudios clásicos sobre «régimen administrativo» y «rule of law» los de Dicey y Hauriou, que ven como nota diferenciadora la ausencia en Inglaterra de tribunales administrativos. Entrena sostiene que esas ideas están en crisis, con dos monografías inglesas: la de Hamson (1954), que considera superior el recurso por desviación de poder al ultra vires, y la de Allen (1956); ambas defienden la superioridad del sistema francés. Para Entrena, la dualidad de jurisdicciones no es consustancial al Derecho administrativo.
Formas de sometimiento de la Administración al Derecho según el esquema de Prieto (ULL)
El esquema de Luis F. Prieto González (Universidad de La Laguna) distingue la sumisión total al Derecho común (rule of law, de la Gran Revolución de 1688) y la sumisión a un Derecho especial (régime administratif, de la Revolución francesa de 1789). Dicey asocia el rule of law a la igualdad ante la ley ordinaria y a tribunales ordinarios; Hauriou, además, a la descentralización. Condiciones objetivas de la universalidad: división de poderes, sometimiento a la ley y control judicial; subjetivas: servicio de los intereses generales y garantía de los derechos fundamentales.
El ordenamiento jurídico-administrativo y el concepto de fuentes del Derecho
Para Antonio Fortes Martín, el ordenamiento es un sistema, no un agregado de normas. El jurídico-administrativo tiene rasgos propios: la Administración está sometida a la ley pero crea normas; hay múltiples centros con capacidad normativa; muchas funciones y muchas normas; contingencia y variabilidad («legislación motorizada», de Carl Schmitt); y derogaciones tácitas. El DPEJ recuerda que el Código Civil (art. 1.1) cita la ley, la costumbre y los principios generales. Fortes considera el reglamento el producto normativo prototípico del Derecho administrativo.
La Constitución como fuente y el principio de jerarquía normativa
Para Fortes Martín, la Constitución tiene valor normativo propio (art. 9.1 CE), es la «norma de normas» y obliga a interpretar el ordenamiento conforme a ella. El DPEJ define la jerarquía normativa como la superioridad de rango de unas normas sobre otras (art. 9.3 CE); los reglamentos que vulneran normas superiores son nulos de pleno derecho. Entre ley estatal y autonómica no rige la jerarquía sino el criterio material de la competencia, aunque por la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) la estatal prevalece en lo no atribuido a la comunidad.
La ley: concepto, clases y reserva de ley
El DPEJ define la ley como norma del Parlamento, aprobada con ese nombre por el procedimiento legislativo, inferior a la Constitución y superior a las demás normas. Fortes Martín distingue leyes orgánicas (materias del art. 81.1 CE, mayoría absoluta del Congreso) y ordinarias, además de las del art. 150 CE y la legislación básica, distinta de las leyes de bases. Reserva de ley material: ciertas materias deben regularse por ley. Formal: regulada una materia por ley, su rango se «congela» y solo otra ley puede modificarla.
Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decretos legislativos y decretos-leyes
Fortes Martín llama disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley a los decretos legislativos y los decretos-leyes. Los decretos legislativos requieren delegación de las Cortes: por ley ordinaria para un texto refundido y por ley de bases para un texto articulado; solo en el Gobierno, sin subdelegación, no en materia orgánica, expresa, para materia concreta y con plazo. Los decretos-leyes exigen «extraordinaria y urgente necesidad», tienen materias vedadas y se convalidan o derogan en treinta días.
El reglamento: concepto, formas y clases
El DPEJ define el reglamento como disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín es el producto normativo prototípico del Derecho administrativo; se distingue de las normas con fuerza de ley y del acto administrativo. Su forma depende del ente: reales decretos y órdenes ministeriales en la AGE, decretos y órdenes en las comunidades, ordenanzas en los municipios. Clases: ejecutivos (secundum legem), independientes (extra legem, solo en materias organizativas internas) y de necesidad (contra legem).
Otras fuentes: Derecho de la Unión, tratados, principios generales, jurisprudencia, costumbre y precedente
Fortes Martín enumera otras fuentes: el Derecho de la Unión (aplicabilidad directa, efecto directo y primacía), los tratados (art. 96 CE), los principios generales (supletorios e informadores, art. 1.4 CC), la jurisprudencia (complemento, art. 1.6 CC), la costumbre (en defecto de ley y probada) y el precedente administrativo: vinculación de la Administración a sus actos propios, sucesivos y reiterados en una misma dirección (art. 35.1.c Ley 39/2015). F. de Castro atribuyó a los principios generales una triple función.
Concepto de Administración pública
El DPEJ define la Administración pública como el conjunto de órganos y entidades que sirven con objetividad los intereses generales ejecutando las leyes y prestando servicios públicos. Para Quadra-Salcedo y Vida no hay definición legal y lo fundamental es la personalidad jurídica. Coordenada horizontal: se encuadra en el Poder Ejecutivo, junto al Gobierno, como su brazo ejecutor. Coordenada vertical: hay una pluralidad de Administraciones en cada nivel territorial (art. 137 CE). Consume en torno al 40 % del PIB.
Tipología de las Administraciones: territoriales e instrumentales
Quadra-Salcedo y Vida distinguen Administraciones territoriales e instrumentales. Las territoriales son completas, sin fin predeterminado y con todas las potestades: la AGE, diecisiete autonómicas y una por cada municipio (8.124), provincia (43, sin las comunidades uniprovinciales) e isla (8). Las instrumentales dependen de una territorial (salvo las independientes), tienen fines concretos y carecen de algunas potestades, siempre de la expropiatoria. Empresas y fundaciones públicas no son Administración, aunque integran el sector público institucional.
La Administración corporativa y los colegios profesionales
El DPEJ define la Administración corporativa como la formada por entes asociativos de base privada regulados por normas de Derecho público que les asignan funciones públicas (art. 36 CE). Quadra-Salcedo y Vida la fundan en el art. 52 CE. Los colegios profesionales son autoadministración: en funciones de interés general se rigen por el Derecho administrativo; en las de interés privado de sus colegiados, por el privado. La Ley 2/1974 los define como corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad.
Otras corporaciones de Derecho público y entes afines
Quadra-Salcedo y Vida citan como corporaciones de Derecho público las Cámaras de Comercio, las Comunidades de Usuarios del Agua y las Cofradías de Pescadores; la ONCE es corporación de carácter social bajo tutela del Estado. La Constitución recoge tres fórmulas asociativas profesionales: sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7), colegios (art. 36) y otras organizaciones profesionales (art. 52). Según la STC 132/1989, el pacto asociativo se sustituye por un acto de creación estatal. El DPEJ da a la comunidad de regantes tres órganos: junta general, junta de gobierno y jurados.
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