Tema 3 del temario de Auxiliar Administrativo de la Diputación de Cádiz 2026

Artículo 1. Objeto

La ley establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional.

Artículo 2. Ámbito Subjetivo

La ley se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas, Entidades locales y sector público institucional. Este se integra por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, sujetas a lo que específicamente se refiera a ellas —en particular a los principios del artículo 3— y en todo caso cuando ejerzan potestades administrativas; y las Universidades públicas, regidas por su normativa específica y supletoriamente por esta ley. Son Administraciones Públicas las tres territoriales y los organismos y entidades de derecho público de la letra a).

Artículo 54. Principios y competencias de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado

La Administración General del Estado actúa y se organiza según los principios del artículo 3 y, además, los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial. Garantizará la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos de titulares de órganos superiores y directivos y en el personal de alta dirección del sector público institucional estatal, conforme a los artículos 55 bis y 84 bis. Las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios que no estén atribuidas específicamente por Ley a otro órgano ni al Gobierno corresponden al Ministerio de Hacienda.

Artículo 55. Estructura de la Administración General del Estado

La organización responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno. La Administración General del Estado comprende la Organización Central —Ministerios y servicios comunes—, la Organización Territorial y la Administración General del Estado en el exterior. En la organización central son órganos superiores los Ministros y los Secretarios de Estado; y órganos directivos, los Subsecretarios y Secretarios generales, los Secretarios generales técnicos y Directores generales y los Subdirectores generales. En la organización territorial son directivos los Delegados del Gobierno, con rango de Subsecretario, y los Subdelegados del Gobierno, con nivel de Subdirector general. En el exterior lo son los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Todos ellos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados. Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación y a los directivos desarrollarlos y ejecutarlos.

Artículo 55 bis. Presencia equilibrada de mujeres y hombres en los órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado

Las personas titulares de las Secretarías de Estado y de los órganos directivos de la Administración General del Estado se nombrarán atendiendo al principio de representación equilibrada entre mujeres y hombres, de tal manera que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento en el ámbito de cada departamento ministerial.

Artículo 56. Elementos organizativos básicos

Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades complejas, que agrupen dos o más menores. Los jefes de las unidades son responsables del correcto funcionamiento de estas y de la adecuada ejecución de sus tareas. Las unidades se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo y se integran en un determinado órgano.

Artículo 57. Los Ministerios

La Administración General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo cada uno uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa. La organización departamental no impide que existan órganos superiores o directivos u Organismos públicos no integrados en la estructura general del Ministerio que, con carácter excepcional, se adscriban directamente al Ministro. El número, denominación y ámbito de competencia de los Ministerios y de las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno.

Artículo 81. Principios generales de actuación

Las entidades del sector público institucional se someten en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como al de transparencia en su gestión; en materia de personal, incluido el laboral, quedan sujetas a las limitaciones de la normativa presupuestaria. Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, para comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción. Los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración autonómica y local se rigen por las disposiciones básicas de esta ley que les resulten de aplicación —en particular los Capítulos I y VI y los artículos 129 y 134— y por la normativa propia de la Administración a la que se adscriban.

Artículo 82. El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local

El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local es un registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las entidades del sector público institucional, cualquiera que sea su naturaleza jurídica. Su integración, gestión y publicación dependen de la Intervención General de la Administración del Estado. Contendrá, al menos, información actualizada sobre naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso la condición de medio propio, los regímenes de contabilidad, presupuestario y de control y la clasificación en términos de contabilidad nacional. Se inscribirán, al menos, la creación, transformación, fusión o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional.

Artículo 83. Inscripción en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local

El titular del máximo órgano de dirección de la entidad notificará, a través de la intervención general de la Administración correspondiente, la información necesaria para la inscripción definitiva de los actos de creación, transformación, fusión o extinción, en el plazo de treinta días hábiles desde que ocurra el acto inscribible, acompañando la documentación justificativa. Tratándose de la creación, la notificación es electrónica y se acompaña de la copia o enlace a la publicación en el Boletín Oficial, o del acto jurídico de creación, con los Estatutos o el plan de actuación. La inscripción se practicará dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud. Para que la Administración Tributaria asigne el Número de Identificación Fiscal definitivo y la letra identificativa que corresponda será necesaria la certificación de la inscripción en el Inventario.

Artículo 84. Composición y clasificación del sector público institucional estatal

Integran el sector público institucional estatal: los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, que se clasifican en organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales; las autoridades administrativas independientes; las sociedades mercantiles estatales; los consorcios; las fundaciones del sector público; los fondos sin personalidad jurídica; y las universidades públicas no transferidas. El Estado o sus entidades no podrán crear ni ejercer el control efectivo, directa ni indirectamente, sobre ningún otro tipo de entidad distinta de las enumeradas. Se exceptúan la participación en organismos internacionales o de ámbito supranacional, en los organismos de normalización y acreditación nacionales y en las sociedades creadas al amparo de la Ley 27/1984 de reconversión y reindustrialización.

Artículo 84 bis. Presencia equilibrada entre mujeres y hombres en las entidades del sector público institucional estatal

El principio de representación equilibrada entre mujeres y hombres se aplica a las personas titulares de presidencias, vicepresidencias, direcciones generales, direcciones ejecutivas y asimilados de las entidades del sector público institucional estatal que tengan la condición de máximos responsables, así como a quienes tengan contratos de alta dirección, de modo que las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta en el ámbito de cada entidad. El principio se garantizará también en la composición de los órganos colegiados de gobierno.

Artículo 88. Definición y actividades propias

Son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, directamente o a través de otro organismo público, los creados para la realización de actividades administrativas —de fomento, prestación o gestión de servicios públicos, o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación—, actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas, así como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia.

Artículo 103. Definición

Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian con ingresos de mercado —salvo las que tengan la condición o reúnan los requisitos para ser declaradas medio propio personificado— y que, junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Dependen de la Administración General del Estado o de un organismo autónomo vinculado o dependiente de esta, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación de resultados y el control de eficacia. Deberá figurar en su denominación la indicación «entidad pública empresarial» o su abreviatura «E.P.E».

Artículo 111. Definición

Es sociedad mercantil estatal aquella sobre la que se ejerce control estatal: bien porque la participación directa en su capital social de la Administración General del Estado o de alguna de las entidades del sector público institucional estatal —incluidas otras sociedades mercantiles estatales— sea superior al 50 por 100, sumando a estos efectos las participaciones de todas ellas cuando participen varias; bien porque la sociedad se encuentre en el supuesto de control del artículo 4 de la Ley del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos. En su denominación deberá figurar necesariamente la indicación «sociedad mercantil estatal» o su abreviatura «S.M.E.».

Artículo 118. Definición y actividades propias

Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. Pueden realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras prevean las leyes, y pueden utilizarse para la gestión de servicios públicos en el marco de convenios de cooperación transfronteriza. En su denominación deberá figurar necesariamente la indicación «consorcio» o su abreviatura «C».

Artículo 128. Definición y actividades propias

Son fundaciones del sector público estatal las que reúnan alguno de estos requisitos: constituirse con aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o del sector público institucional estatal, o recibirla después; que su patrimonio esté integrado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos con carácter permanente por ellos; o que la mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a sus representantes. Sus actividades propias son las realizadas sin ánimo de lucro para fines de interés general, se presten gratuitamente o mediante contraprestación, y únicamente pueden versar sobre el ámbito competencial de las entidades fundadoras, coadyuvando a sus fines sin asumir sus competencias propias salvo previsión legal expresa. No podrán ejercer potestades públicas. En su denominación figurará «fundación del sector público» o «F.S.P.», y podrá existir aportación privada de forma no mayoritaria.

Artículo 137. Organización territorial del Estado

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Artículo 138. Solidaridad y equilibrio entre territorios

El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad del artículo 2, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Artículo 139. Igualdad de derechos y libre circulación de bienes

Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Artículo 140. Autonomía municipal

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones del régimen de concejo abierto.

Artículo 141. La provincia

La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de sus límites debe aprobarse por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Su gobierno y administración autónoma se encomienda a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Pueden crearse agrupaciones de municipios distintas de la provincia, y en los archipiélagos las islas tendrán además administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

Artículo 142. Suficiencia financiera de las Haciendas locales

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas, y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Artículo 143. Acceso a la autonomía por la vía ordinaria

Podrán acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas —o al órgano interinsular— y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, y debe cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo. Si la iniciativa no prospera, solo podrá reiterarse pasados cinco años.

Artículo 144. Autorización de las Cortes para constituir Comunidades Autónomas

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, podrán autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1; autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial; y sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del artículo 143.2.

Artículo 145. Prohibición de federación y convenios entre Comunidades

En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

Artículo 146. Elaboración del proyecto de Estatuto

El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Artículo 147. Los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Deben contener la denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de sus instituciones propias, y las competencias asumidas junto con las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. Su reforma se ajustará al procedimiento que ellos mismos establezcan y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

Artículo 148. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas

Enumera en veintidós apartados las materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir: organización de sus instituciones de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés autonómico, ferrocarriles y carreteras internos, agricultura y ganadería, montes, gestión de la protección del medio ambiente, pesca en aguas interiores, turismo, asistencia social, sanidad e higiene y vigilancia de sus edificios, entre otras. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149.

Artículo 149. Competencias exclusivas del Estado

Enumera en 32 apartados las materias reservadas en exclusiva al Estado: relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, legislación mercantil, penal, procesal, civil y laboral, Hacienda general, seguridad pública… El apartado 3 cierra el sistema: lo que la Constitución no atribuye al Estado puede asumirlo una Comunidad Autónoma por su Estatuto; lo que ninguna asuma queda para el Estado; y el derecho estatal es en todo caso supletorio del autonómico.

Artículo 150. Leyes marco, de transferencia y de armonización

Recoge tres instrumentos distintos. Las Cortes pueden atribuir a todas o a algunas Comunidades la facultad de dictar normas legislativas propias en el marco de principios, bases y directrices fijados por una ley estatal, estableciendo la modalidad de control (leyes marco). El Estado puede transferir o delegar mediante ley orgánica facultades de titularidad estatal susceptibles de ello, previendo la transferencia de medios financieros y las formas de control. Y puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades cuando lo exija el interés general, cuya necesidad aprecian las Cortes por mayoría absoluta de cada Cámara.

Artículo 151. Acceso a la autonomía por la vía especial

Permite saltarse el plazo de cinco años del artículo 148.2 cuando la iniciativa la acuerdan, además de las Diputaciones u órganos interinsulares, las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una, y esa iniciativa se ratifica en referéndum por mayoría absoluta de los electores de cada provincia. El Estatuto lo elabora una Asamblea de Parlamentarios por mayoría absoluta, lo examina la Comisión Constitucional del Congreso en dos meses, se somete a referéndum del cuerpo electoral y se ratifica por los plenos de ambas Cámaras antes de que el Rey lo sancione y promulgue como ley.

Artículo 152. Organización institucional de las Comunidades Autónomas

En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización institucional se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde dirigir el Consejo, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella. Presidente y Consejo responden políticamente ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo.

Artículo 153. Control de la actividad de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejerce por el Tribunal Constitucional en cuanto a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, en cuanto al ejercicio de funciones delegadas del artículo 150.2; por la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a la administración autónoma y sus normas reglamentarias; y por el Tribunal de Cuentas en lo económico y presupuestario.

Artículo 154. El Delegado del Gobierno

Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.

Artículo 155. Medidas de cumplimiento forzoso

Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso o para proteger el interés general. Para ejecutarlas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Artículo 156. Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para desarrollar y ejecutar sus competencias, pero con dos límites expresos: coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles. Además pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para recaudar, gestionar y liquidar los recursos tributarios estatales.

Artículo 157. Recursos de las Comunidades Autónomas

Los recursos de las Comunidades Autónomas están constituidos por impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y el producto de las operaciones de crédito. No podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. Por ley orgánica podrá regularse el ejercicio de estas competencias financieras.

Artículo 158. Asignaciones presupuestarias y Fondo de Compensación Interterritorial

En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Y para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuirán las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias.

Artículo 1

Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos; institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de sus colectividades. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para gestionar sus intereses respectivos.

Artículo 2

Para hacer efectiva la autonomía local, las leyes sectoriales del Estado y de las Comunidades Autónomas deben asegurar a Municipios, Provincias e Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles competencias según la actividad pública y su capacidad de gestión, conforme a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Las Leyes básicas del Estado deben determinar las competencias locales en las materias que regulen.

Artículo 3

El artículo 3 distingue dos grupos. Son Entidades Locales territoriales el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario. Gozan también de la condición de Entidades Locales, sin ser territoriales, las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios (instituidas por las Comunidades Autónomas conforme a esta Ley y a sus Estatutos de Autonomía), las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

Artículo 4

Municipios, provincias e islas tienen en todo caso, en su esfera competencial: reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; de programación o planificación; expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; ejecución forzosa y sancionadora; revisión de oficio; prerrogativas de la Hacienda Pública e inembargabilidad de sus bienes y derechos. A otras entidades locales, las que concreten las leyes autonómicas; a las mancomunidades, las de sus Estatutos o, en su defecto, todas las precisas.

Concepto de Derecho administrativo y su ubicación en el ordenamiento

El DPEJ define el Derecho administrativo como la rama que estudia la organización y funcionamiento de las Administraciones públicas, sus relaciones con los ciudadanos, su sistema normativo y sus garantías jurisdiccionales. Quadra-Salcedo y Vida lo ven desde dos perspectivas: subjetiva (Derecho de las Administraciones Públicas) y objetiva (Derecho que ordena la administración del poder). Su objeto es la Administración como organización y como actividad. Pertenece al Derecho público, enmarcado por el constitucional, y se distingue del privado y del penal.

Definiciones doctrinales y origen del Derecho administrativo

Definiciones doctrinales: García de Enterría, Derecho propio de las Administraciones públicas en cuanto personas; Villar Palasí, Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública, definición que adoptan Quadra-Salcedo y Vida; Giannini, rama particular de la normativa pública; Alessi, normas que regulan la función administrativa del Estado. El término parece emplearlo primero Romagnosi en 1814. El Derecho administrativo es en buena medida producto de la Revolución francesa. Primeras obras españolas: Oliván (1842), Posada Herrera y Ortiz de Zúñiga (1843) y Colmeiro (1850).

Un Derecho propio y peculiar: legalidad frente a autonomía de la voluntad

Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es propio y además peculiar, porque sus principios están «en las antípodas» de los del civil. El civil se inspira en la autonomía de la voluntad; el administrativo, en el principio de legalidad: la Administración solo puede hacer lo que le permite la ley. Vinculación negativa (ciudadanos): «está permitido todo lo que no está prohibido». Vinculación positiva (Administración): «está prohibido lo que no está permitido». La STC 42/2014 acoge la vinculación positiva.

La autonomía del Derecho administrativo y el Derecho común de la Administración

Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es autónomo: ante una laguna no se acude en principio a otra rama, como el civil, sino que se auto-integra con instituciones análogas del ordenamiento administrativo o con sus principios; solo excepcionalmente entra otra rama como supletoria. No es el único Derecho que se aplica a la Administración (también el privado o el laboral), pero sí su Derecho común cuando ejerce funciones públicas; y lo aplican también las Cortes o el Tribunal Constitucional en tareas materialmente administrativas.

Cuándo se aplica el Derecho administrativo: el sujeto y la función

Ordenando la lección de Quadra-Salcedo y Vida caben dos criterios (los rótulos no son suyos): el del sujeto, porque es el Derecho propio de la Administración Pública, y el de la función, porque se le aplica siempre que ejerce funciones públicas. No hay definición legal de Administración: las Leyes 39/2015 y 40/2015 enumeran la AGE, las autonómicas, las locales y los organismos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Las corporaciones de Derecho público se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por la Ley 39/2015.

Sometimiento de la Administración al Derecho privado y «huida del Derecho administrativo»

Según Quadra-Salcedo y Vida, la Administración a veces actúa sometida al Derecho privado o al laboral (alquiler de un local, personal laboral). Lo más extremo son las entidades de Derecho privado «en mano pública», que en principio no ejercen potestades públicas y a las que se aplican normas administrativas de contratación, presupuesto, contabilidad y control. El DPEJ define la «huida del derecho administrativo»: su primer patrocinador fue M. Clavero, y el informe Abril (1991) culpó al Derecho administrativo de la crisis de los servicios sanitarios.

Rule of law y régimen administrativo según la crónica de Entrena Cuesta (1958)

En una crónica de 1958, Rafael Entrena Cuesta señala como estudios clásicos sobre «régimen administrativo» y «rule of law» los de Dicey y Hauriou, que ven como nota diferenciadora la ausencia en Inglaterra de tribunales administrativos. Entrena sostiene que esas ideas están en crisis, con dos monografías inglesas: la de Hamson (1954), que considera superior el recurso por desviación de poder al ultra vires, y la de Allen (1956); ambas defienden la superioridad del sistema francés. Para Entrena, la dualidad de jurisdicciones no es consustancial al Derecho administrativo.

Formas de sometimiento de la Administración al Derecho según el esquema de Prieto (ULL)

El esquema de Luis F. Prieto González (Universidad de La Laguna) distingue la sumisión total al Derecho común (rule of law, de la Gran Revolución de 1688) y la sumisión a un Derecho especial (régime administratif, de la Revolución francesa de 1789). Dicey asocia el rule of law a la igualdad ante la ley ordinaria y a tribunales ordinarios; Hauriou, además, a la descentralización. Condiciones objetivas de la universalidad: división de poderes, sometimiento a la ley y control judicial; subjetivas: servicio de los intereses generales y garantía de los derechos fundamentales.

El ordenamiento jurídico-administrativo y el concepto de fuentes del Derecho

Para Antonio Fortes Martín, el ordenamiento es un sistema, no un agregado de normas. El jurídico-administrativo tiene rasgos propios: la Administración está sometida a la ley pero crea normas; hay múltiples centros con capacidad normativa; muchas funciones y muchas normas; contingencia y variabilidad («legislación motorizada», de Carl Schmitt); y derogaciones tácitas. El DPEJ recuerda que el Código Civil (art. 1.1) cita la ley, la costumbre y los principios generales. Fortes considera el reglamento el producto normativo prototípico del Derecho administrativo.

La Constitución como fuente y el principio de jerarquía normativa

Para Fortes Martín, la Constitución tiene valor normativo propio (art. 9.1 CE), es la «norma de normas» y obliga a interpretar el ordenamiento conforme a ella. El DPEJ define la jerarquía normativa como la superioridad de rango de unas normas sobre otras (art. 9.3 CE); los reglamentos que vulneran normas superiores son nulos de pleno derecho. Entre ley estatal y autonómica no rige la jerarquía sino el criterio material de la competencia, aunque por la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) la estatal prevalece en lo no atribuido a la comunidad.

La ley: concepto, clases y reserva de ley

El DPEJ define la ley como norma del Parlamento, aprobada con ese nombre por el procedimiento legislativo, inferior a la Constitución y superior a las demás normas. Fortes Martín distingue leyes orgánicas (materias del art. 81.1 CE, mayoría absoluta del Congreso) y ordinarias, además de las del art. 150 CE y la legislación básica, distinta de las leyes de bases. Reserva de ley material: ciertas materias deben regularse por ley. Formal: regulada una materia por ley, su rango se «congela» y solo otra ley puede modificarla.

Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decretos legislativos y decretos-leyes

Fortes Martín llama disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley a los decretos legislativos y los decretos-leyes. Los decretos legislativos requieren delegación de las Cortes: por ley ordinaria para un texto refundido y por ley de bases para un texto articulado; solo en el Gobierno, sin subdelegación, no en materia orgánica, expresa, para materia concreta y con plazo. Los decretos-leyes exigen «extraordinaria y urgente necesidad», tienen materias vedadas y se convalidan o derogan en treinta días.

El reglamento: concepto, formas y clases

El DPEJ define el reglamento como disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín es el producto normativo prototípico del Derecho administrativo; se distingue de las normas con fuerza de ley y del acto administrativo. Su forma depende del ente: reales decretos y órdenes ministeriales en la AGE, decretos y órdenes en las comunidades, ordenanzas en los municipios. Clases: ejecutivos (secundum legem), independientes (extra legem, solo en materias organizativas internas) y de necesidad (contra legem).

Otras fuentes: Derecho de la Unión, tratados, principios generales, jurisprudencia, costumbre y precedente

Fortes Martín enumera otras fuentes: el Derecho de la Unión (aplicabilidad directa, efecto directo y primacía), los tratados (art. 96 CE), los principios generales (supletorios e informadores, art. 1.4 CC), la jurisprudencia (complemento, art. 1.6 CC), la costumbre (en defecto de ley y probada) y el precedente administrativo: vinculación de la Administración a sus actos propios, sucesivos y reiterados en una misma dirección (art. 35.1.c Ley 39/2015). F. de Castro atribuyó a los principios generales una triple función.

Concepto de Administración pública

El DPEJ define la Administración pública como el conjunto de órganos y entidades que sirven con objetividad los intereses generales ejecutando las leyes y prestando servicios públicos. Para Quadra-Salcedo y Vida no hay definición legal y lo fundamental es la personalidad jurídica. Coordenada horizontal: se encuadra en el Poder Ejecutivo, junto al Gobierno, como su brazo ejecutor. Coordenada vertical: hay una pluralidad de Administraciones en cada nivel territorial (art. 137 CE). Consume en torno al 40 % del PIB.

Tipología de las Administraciones: territoriales e instrumentales

Quadra-Salcedo y Vida distinguen Administraciones territoriales e instrumentales. Las territoriales son completas, sin fin predeterminado y con todas las potestades: la AGE, diecisiete autonómicas y una por cada municipio (8.124), provincia (43, sin las comunidades uniprovinciales) e isla (8). Las instrumentales dependen de una territorial (salvo las independientes), tienen fines concretos y carecen de algunas potestades, siempre de la expropiatoria. Empresas y fundaciones públicas no son Administración, aunque integran el sector público institucional.

La Administración corporativa y los colegios profesionales

El DPEJ define la Administración corporativa como la formada por entes asociativos de base privada regulados por normas de Derecho público que les asignan funciones públicas (art. 36 CE). Quadra-Salcedo y Vida la fundan en el art. 52 CE. Los colegios profesionales son autoadministración: en funciones de interés general se rigen por el Derecho administrativo; en las de interés privado de sus colegiados, por el privado. La Ley 2/1974 los define como corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad.

Otras corporaciones de Derecho público y entes afines

Quadra-Salcedo y Vida citan como corporaciones de Derecho público las Cámaras de Comercio, las Comunidades de Usuarios del Agua y las Cofradías de Pescadores; la ONCE es corporación de carácter social bajo tutela del Estado. La Constitución recoge tres fórmulas asociativas profesionales: sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7), colegios (art. 36) y otras organizaciones profesionales (art. 52). Según la STC 132/1989, el pacto asociativo se sustituye por un acto de creación estatal. El DPEJ da a la comunidad de regantes tres órganos: junta general, junta de gobierno y jurados.

Artículo 133. Principios de actuación y gestión de competencias

La Administración de la Junta sirve con objetividad al interés general, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al ordenamiento. Principios: eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos. Gestión ordinaria: servicios centrales y periféricos. Los órganos que prestan sus servicios o gestionan competencias dependen de la Comunidad y se integran en ella.

Artículo 134. Participación ciudadana

La ley regulará: a) la participación de los ciudadanos, directamente o a través de las asociaciones y organizaciones en las que se integren, en los procedimientos administrativos o de elaboración de disposiciones que les puedan afectar; y b) el acceso de los ciudadanos a la Administración de la Junta de Andalucía, que comprenderá en todo caso sus archivos y registros, sin menoscabo de las garantías constitucionales y estatutarias, poniendo a su disposición los medios tecnológicos necesarios para ello.

Artículo 135. Principio de representación equilibrada de hombres y mujeres

Una ley regulará el principio de presencia equilibrada de hombres y mujeres en el nombramiento de los titulares de los órganos directivos de la Administración andaluza cuya designación corresponda al Consejo de Gobierno o a sus miembros, en sus respectivos ámbitos. El mismo principio regirá en los nombramientos de los órganos colegiados o consultivos que corresponda efectuar en el ámbito de la Administración andaluza.

Artículo 136. Función y empleos públicos

La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos de la Administración de la Junta de Andalucía y el acceso al empleo público, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, y establecerá un órgano administrativo de la función pública que resolverá los recursos que se interpongan sobre esta materia.

Artículo 137. Prestación de servicios y cartas de derechos

La Administración de la Junta de Andalucía hará pública la oferta y características de prestación de los servicios, así como las cartas de derechos de los ciudadanos ante ella. Hay que retener quién publica (la Administración de la Junta de Andalucía) y qué hace pública: la oferta de prestación de los servicios, las características de esa prestación y las cartas de derechos de los ciudadanos ante la propia Administración.

Artículo 138. Evaluación de políticas públicas

Artículo 139. La Comunidad Autónoma como Administración Pública

El artículo tiene dos apartados. 1) La Comunidad Autónoma es Administración Pública a los efectos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 2) La Comunidad Autónoma está exenta de prestar cauciones o depósitos para ejercitar acciones o interponer recursos. Retén lo que abarca la exención (cauciones o depósitos) y sus dos supuestos (ejercitar acciones o interponer recursos).

Artículo 1. Objeto y ámbito de la Ley

La Ley 9/2007 regula la organización, el funcionamiento y el régimen jurídico de la Administración de la Junta de Andalucía, y las especialidades del procedimiento administrativo común que le son propias. También regula los principios generales de organización, funcionamiento y régimen jurídico de sus entidades instrumentales. Estas entidades quedan sujetas a la Ley en todo caso cuando actúen en el ejercicio de potestades administrativas.

Artículo 2. Personalidad jurídica y potestades

La Administración de la Junta de Andalucía, bajo la dirección del Consejo de Gobierno, desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo. Formada por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única, sin perjuicio de la que tengan sus entidades instrumentales dependientes. Goza de las potestades y prerrogativas que le atribuya el ordenamiento y las que éste confiere a la Administración del Estado, en cuanto le sean de aplicación. Las agencias de su Administración instrumental las tienen en tanto les sean expresamente reconocidas por las leyes y sus estatutos.

Artículo 3. Principios generales de organización y funcionamiento de la Administración de la Junta de Andalucía

Sirve con objetividad al interés general, sujeta a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al ordenamiento. Principios: eficacia; jerarquía; descentralización funcional; desconcentración funcional y territorial; coordinación; lealtad institucional; buena fe; confianza legítima; transparencia; cooperación interadministrativa; eficiencia y control de resultados; programación de objetivos; coordinación y planificación; racionalidad organizativa; procedimientos ágiles; imparcialidad; igualdad de hombres y mujeres; no discriminación; proximidad; responsabilidad; buena administración y calidad.