Tema 19 del temario de Gestión de la Administración Civil del Estado 2026

Artículo 1. Objeto

La ley fija los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que debe adecuarse la política presupuestaria del sector público, orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo. También regula los procedimientos de aplicación: participación de los órganos de coordinación institucional, límites de déficit y deuda, supuestos excepcionales para superarlos, corrección de desviaciones y responsabilidad por incumplimiento, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución.

Artículo 2. Ámbito de aplicación subjetivo

A efectos de la ley, el sector público lo forman: 1) el sector Administraciones Públicas, según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (Reglamento (CE) 2223/96), con cuatro subsectores: Administración central (Estado y organismos de la administración central), Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones de Seguridad Social; y 2) el resto de entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y entes de derecho público dependientes, sujetos solo a las normas de la ley que se refieran específicamente a ellos.

Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria

La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a gastos o ingresos se hará en un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europea. Para las Administraciones Públicas, estabilidad es la situación de equilibrio o superávit estructural; para los entes del artículo 2.2, la posición de equilibrio financiero.

Artículo 4. Principio de sostenibilidad financiera

Las actuaciones de las Administraciones y demás sujetos de la ley se someten al principio de sostenibilidad financiera: capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial. Hay sostenibilidad de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago a proveedores no supera el plazo máximo de la normativa sobre morosidad. Las operaciones financieras se someten al principio de prudencia financiera.

Artículo 5. Principio de plurianualidad

Los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos de la ley se elaboran dentro de un marco presupuestario a medio plazo. Ese marco debe ser compatible con el principio de anualidad, que rige la aprobación y ejecución de los Presupuestos, y conforme con la normativa europea.

Artículo 6. Principio de transparencia

La contabilidad, los Presupuestos y las liquidaciones deben contener información suficiente para verificar la situación financiera, el cumplimiento de los objetivos y de los requerimientos europeos; los Presupuestos y cuentas generales integran a todos los sujetos de la ley. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera. Las Administraciones suministran la información necesaria. También son públicas las previsiones de la planificación presupuestaria, su metodología, supuestos y parámetros.

Artículo 7. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos

Las políticas de gasto se encuadran en un marco de planificación plurianual, programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, los objetivos de política económica y los principios de estabilidad y sostenibilidad. La gestión de los recursos públicos se orienta por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, con políticas de racionalización del gasto. Las normas, actos, contratos, convenios y demás actuaciones que afecten a gastos o ingresos deben valorar sus repercusiones y supeditarse estrictamente a esos principios.

Artículo 8. Principio de responsabilidad

Las Administraciones que incumplan la ley o provoquen o contribuyan al incumplimiento de compromisos de España con la normativa europea o tratados asumen, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades derivadas, con audiencia garantizada de la afectada. El Estado no asume ni responde de los compromisos de Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y sus entes dependientes; las Comunidades no asumen los de las Corporaciones Locales y sus entes. Quedan a salvo las garantías financieras mutuas para proyectos específicos conjuntos.

Artículo 9. Principio de lealtad institucional

Las Administraciones Públicas actúan conforme al principio de lealtad institucional. Cada una debe: a) valorar el impacto de sus actuaciones en el resto de Administraciones; b) respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas; c) ponderar todos los intereses públicos implicados, en especial los encomendados a otras Administraciones; d) facilitar a las demás la información que precisen, sobre todo la de suministro de información y transparencia; e) prestar la cooperación y asistencia activas que se le recaben.

Artículo 10. Disposiciones para la aplicación efectiva de la Ley y mecanismos de coordinación

Los sujetos de la ley deben incluir en sus normas presupuestarias los instrumentos y procedimientos para aplicar sus principios. Corresponde al Gobierno velar por esa aplicación en todo el ámbito subjetivo, sin perjuicio de las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local y respetando la autonomía financiera de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. El Gobierno establecerá mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones.

Artículo 11. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria

Ninguna Administración puede incurrir en déficit estructural (déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales); con reformas estructurales, el conjunto puede llegar al 0,4 % del PIB nacional nominal o al límite europeo si es inferior. Excepcionalmente, Estado y Comunidades pueden tener déficit estructural por catástrofes, recesión grave o emergencia extraordinaria apreciadas por mayoría absoluta del Congreso, con plan de reequilibrio. Corporaciones Locales y Seguridad Social: equilibrio o superávit (la Seguridad Social, con excepción ligada a su Fondo de Reserva).

Artículo 12. Regla de gasto

El gasto computable de la Administración Central, Comunidades y Corporaciones Locales no puede crecer más que la tasa de referencia del PIB de medio plazo; si hay desequilibrio estructural o deuda por encima del objetivo, se sigue la senda de los planes económico-financieros y de reequilibrio. Gasto computable: empleos no financieros SEC, sin intereses, desempleo no discrecional, fondos finalistas ni transferencias de financiación. La tasa la calcula el Ministerio de Economía. Los cambios normativos en la recaudación mueven el gasto en igual cuantía. Los ingresos extra reducen deuda.

Artículo 13. Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera

La deuda del conjunto de Administraciones no puede superar el 60 % del PIB nacional nominal (o el límite europeo): 44 % Administración central, 13 % Comunidades y 3 % Corporaciones Locales; cada Comunidad, máximo 13 % de su PIB regional. Quien supere su límite no puede endeudarse en términos netos. Solo cabe superarlo en los casos del artículo 11.3, con plan de reequilibrio. Estado y Comunidades necesitan autorización por Ley para emitir deuda o contraer crédito. Las Administraciones publican su periodo medio de pago y tienen plan de tesorería.

Artículo 14. Prioridad absoluta de pago de la deuda pública

Los créditos para pagar intereses y capital de la deuda pública se entienden siempre incluidos en el estado de gastos de los Presupuestos y no pueden ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El pago de intereses y capital de la deuda pública goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.

Artículo 15. Establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas

En el primer semestre, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local, fija los objetivos de estabilidad y de deuda para los tres ejercicios siguientes, en % del PIB. Antes del 1 de abril el Ministerio remite las propuestas y esos órganos informan en 15 días desde su recepción. El acuerdo va a las Cortes: Congreso y Senado se pronuncian; si el Senado rechaza, el Congreso puede ratificar por mayoría simple; si se rechazan, el Gobierno remite nuevo acuerdo en un mes.

Artículo 16. Establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas

Aprobados por el Gobierno los objetivos generales del artículo 15, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, propone objetivos de estabilidad y de deuda para cada Comunidad Autónoma. Después, el Gobierno los fija, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que debe pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días desde que recibe la propuesta en su Secretaría.

Artículo 17. Informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto

Antes del 15 de octubre, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal hace público su informe sobre la adecuación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado a los objetivos y a la regla de gasto. Antes del 1 de abril eleva al Gobierno un informe sobre el cumplimiento de los objetivos en los Presupuestos iniciales. El Ministro de Hacienda eleva al Gobierno dos informes sobre el ejercicio anterior: el primero antes del 15 de abril y el segundo antes del 15 de octubre, que incluye además una previsión para el ejercicio corriente. Los informes se publican.

Artículo 18. Medidas automáticas de prevención

Las Administraciones siguen la ejecución y ajustan el gasto para no incumplir el objetivo al cierre, y vigilan el riesgo de sus avales. Si la deuda supera el 95 % de los límites del artículo 13.1, solo se permiten operaciones de tesorería. Los mecanismos de revalorización y ajuste de la Seguridad Social se fijan por norma con rango de Ley. El Ministerio de Hacienda sigue el periodo medio de pago de las Comunidades y el órgano interventor el de la Corporación Local; si se supera en más de 30 días el plazo de morosidad dos meses seguidos, hay comunicación de alerta y medidas.

Artículo 19. Advertencia de riesgo de incumplimiento

Si se aprecia riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda o de la regla de gasto de una Comunidad Autónoma o una Corporación Local, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, formula una advertencia motivada, previa audiencia de la Administración. Da cuenta al Consejo de Política Fiscal y Financiera (si es Comunidad) o a la Comisión Nacional de Administración Local (si es Corporación Local), y la advertencia se hace pública. La advertida tiene un mes para adoptar medidas; si no lo hace o son insuficientes, se aplican medidas correctivas.

Artículo 20. Medidas automáticas de corrección

Constatado el incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda o de la regla de gasto, el endeudamiento y avales de la Comunidad necesitan autorización del Estado; con plan idóneo, el crédito a corto plazo que no sea financiación exterior no la precisa. En Corporaciones Locales de los artículos 111 y 135 TRLRHL que incumplan estabilidad o deuda, su endeudamiento a largo plazo requiere autorización. Subvenciones y convenios de la Administración Central con Comunidades incumplidoras exigen informe favorable del Ministerio. Las medidas por morosidad cesan tras seis meses seguidos en plazo.

Artículo 21. Plan económico-financiero

Si se incumple el objetivo de estabilidad, el de deuda o la regla de gasto, la Administración incumplidora formula un plan económico-financiero que permita cumplir en el año en curso y el siguiente. Contenido mínimo: a) causas del incumplimiento; b) previsiones tendenciales de ingresos y gastos sin cambios de políticas; c) descripción, cuantificación y calendario de las medidas; d) previsiones de variables económicas y presupuestarias y sus supuestos; e) análisis de sensibilidad con escenarios alternativos. Si hay Procedimiento de Déficit Excesivo, se añade la información exigida.

Artículo 22. Plan de reequilibrio

La administración que haya incurrido en los supuestos del artículo 11.3 presenta un plan de reequilibrio con el contenido del artículo 21.2 y la senda para alcanzar el objetivo de estabilidad, desagregando ingresos, gastos y sus principales partidas. La que haya incurrido en los del artículo 13.3 incluye además la senda para alcanzar el objetivo de deuda, desagregando sus factores, y un análisis de la dinámica de la deuda con sus variables, otros factores de riesgo y la vida media de la deuda. Si hay Procedimiento de Déficit Excesivo, se añade la información exigida.

Artículo 23. Tramitación y seguimiento de los planes económico-financieros y de los planes de reequilibrio

Los planes se presentan, con informe previo de la Autoridad Independiente cuando sea preceptivo, en un mes desde que se constata el incumplimiento o se aprecian las circunstancias del artículo 11.3 se aprueban en dos meses desde su presentación y su puesta en marcha no puede exceder de tres meses. Administración central: los elabora el Gobierno y los aprueban las Cortes. Comunidades: el Consejo de Política Fiscal y Financiera comprueba su idoneidad y puede pedir otro plan. Corporaciones Locales: aprueba el Pleno y, en las de los artículos 111 y 135, el Ministerio o la Comunidad tutelar.

Artículo 24. Informes de seguimiento de los planes económico-financieros y de los planes de reequilibrio

El Ministerio de Hacienda elabora trimestralmente un informe de seguimiento de los planes económico-financieros y de reequilibrio en vigor y el Ministro lo remite al Consejo de Política Fiscal y Financiera y a la Comisión Nacional de Administración Local. Si hay desviación, el Ministro requiere a la Administración que la justifique, aplique las medidas o incluya otras; si en el informe del trimestre siguiente persiste el incumplimiento, se aplican medidas coercitivas. En las Corporaciones Locales de los artículos 111 y 135 TRLRHL el seguimiento es semestral. Los informes se publican.

Artículo 25. Medidas coercitivas

Si el plan económico-financiero o de reequilibrio no se presenta, no se aprueba o se incumple, o si persiste la morosidad de la Comunidad en los términos del artículo, la Administración debe: a) aprobar en 15 días la no disponibilidad y retención de créditos; b) constituir, si lo pide el Ministerio, un depósito con intereses en el Banco de España del 0,2 % de su PIB nominal, que deja de devengar intereses a los 3 meses y puede convertirse en multa coercitiva tras otros 3. Si no basta, el Gobierno puede enviar una comisión de expertos, cuyas medidas son obligatorias.

Artículo 26. Medidas de cumplimiento forzoso

Si una Comunidad Autónoma no adopta la no disponibilidad de créditos, no constituye el depósito o no aplica las medidas de la comisión de expertos, el Gobierno, conforme al artículo 155 de la Constitución, requiere a su Presidente que lo haga en el plazo que indique; si no atiende, el Gobierno, con aprobación por mayoría absoluta del Senado, adopta las medidas de ejecución forzosa. Con las Corporaciones Locales actúa el Gobierno o la Comunidad con tutela financiera. La persistencia puede considerarse gestión gravemente dañosa y llevar a disolver los órganos de la Corporación.

Artículo 27. Instrumentación del principio de transparencia

Los Presupuestos se acompañan de información que relacione su saldo con la capacidad o necesidad de financiación según el SEC. Antes del 1 de octubre, Comunidades y Corporaciones Locales remiten al Ministerio de Hacienda las líneas fundamentales de sus Presupuestos. El Ministerio puede recabar información; como mínimo: proyectos iniciales, Presupuesto general y cuentas anuales, liquidaciones de las Corporaciones Locales, liquidaciones mensuales de las Comunidades, detalle de Corporaciones dependientes y otra información. Todas publican su periodo medio de pago.

Artículo 28. Central de información

El Ministerio de Hacienda mantiene una central de información pública sobre la actividad económico-financiera de las Administraciones. Bancos, cajas, demás entidades financieras y Administraciones remiten los datos. El Banco de España colabora suministrando la información sobre operaciones de crédito de Comunidades y Corporaciones Locales, y el Ministerio puede requerirle otros datos sobre su endeudamiento. La información está a disposición del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local. Una Orden ministerial fija datos, plazos y publicación.

Artículo 29. Plan presupuestario a medio plazo

Se elabora un plan presupuestario a medio plazo, incluido en el Programa de Estabilidad, que enmarca los presupuestos anuales y asegura su coherencia con los objetivos de estabilidad, de deuda y la regla de gasto. Abarca un periodo mínimo de tres años y contiene, entre otros: a) objetivos de estabilidad, deuda y regla de gasto; b) proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos, tendenciales y con el impacto de las medidas; c) supuestos de esas proyecciones; d) evaluación del efecto de las medidas en la sostenibilidad a largo plazo. Toda modificación o desviación debe explicarse.

Artículo 30. Límite de gasto no financiero

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprueban, cada uno en su ámbito, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto, que marca el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos y excluye las transferencias de los sistemas de financiación de Comunidades y Corporaciones Locales. Antes del 1 de agosto, el Ministerio de Hacienda informa al Consejo de Política Fiscal y Financiera del límite del Estado y las Comunidades le remiten el que hayan aprobado.

Artículo 31. Fondo de contingencia

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales de los artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales incluyen en sus Presupuestos una dotación diferenciada de créditos (fondo de contingencia) para atender, cuando proceda, necesidades no discrecionales y no previstas en el Presupuesto inicial que surjan durante el ejercicio. Cada Administración fija su cuantía y condiciones de aplicación en el ámbito de sus competencias.

Artículo 32. Destino del superávit presupuestario

Si la liquidación presupuestaria arroja superávit, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales lo destinan a reducir su endeudamiento neto, con el límite del volumen de endeudamiento si fuera inferior al superávit. En la Seguridad Social, el superávit se aplica prioritariamente al Fondo de Reserva para atender necesidades futuras del sistema. Superávit es la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas, y endeudamiento la deuda pública a efectos del procedimiento de déficit excesivo.

Concepto de presupuesto: definiciones doctrinales y legales

El DPEJ define el presupuesto (acepción financiera) como previsión de ingresos y programación de gasto de cualquier ente con actividad financiera, y el presupuesto público como expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que la administración puede, como máximo, reconocer y de los derechos que se prevean realizar en un ejercicio. Neumark (1976) lo ve como resumen sistemático y cifrado confeccionado en períodos regulares. La LGP (art. 32) y la LOFCA (art. 18.1) dan las definiciones legales estatal y autonómica.

Características, marco jurídico y contenido del presupuesto

Para la Universidad de Cantabria el presupuesto es norma legal y principal instrumento financiero, con seis características: orden, anticipación, cuantificación, obligatoriedad, regularidad y justicia impositiva. Su marco jurídico: CE (art. 134), Ley 47/2003 y LO 2/2012, más la Orden anual de elaboración. El Gobierno lo elabora; las Cortes lo examinan, enmiendan y aprueban. La LGP (art. 33.2) fija su contenido, incluidos los objetivos de los gestores y los beneficios fiscales.

Clasificación de los principios presupuestarios; universalidad y anualidad

La Universidad de Cantabria clasifica los principios presupuestarios en tres clases: políticos (universalidad, unidad presupuestaria, especialidad, anualidad, competencia y publicidad), contables (presupuesto bruto, unidad de caja, especificación y ejercicio cerrado) y económicos (limitación del gasto público, neutralidad impositiva, equilibrio presupuestario y autoliquidación de la deuda). El DPEJ define universalidad (totalidad de gastos e ingresos, art. 134.1 CE) y anualidad (previsión anual, art. 134.2 CE); el ejercicio coincide con el año natural.

Las reglas de gestión presupuestaria del artículo 27 de la Ley General Presupuestaria

El art. 27 LGP fija, además del presupuesto anual, tres reglas: los créditos se destinan solo a la finalidad específica para la que se autorizaron, con carácter limitativo y vinculante según su nivel de especificación; los recursos atienden el conjunto de las obligaciones, salvo afectación por ley; y derechos y obligaciones se aplican por su importe íntegro, sin minorar derechos para atender obligaciones salvo autorización legal expresa (con excepciones como las devoluciones de ingresos indebidos).

Estabilidad presupuestaria y demás principios de la programación presupuestaria

La exposición de motivos de la LGP sitúa tres principios (plurianualidad, transparencia y eficiencia) al servicio de la estabilidad presupuestaria. Desde 2012 el art. 26.1 LGP enumera siete: estabilidad, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a la LO 2/2012 (arts. 3 a 9), que desarrolla el art. 135 CE. El DPEJ define equilibrio (gastos no superiores a ingresos ordinarios), estabilidad (equilibrio o superávit estructural), plurianualidad y eficiencia.

Del presupuesto tradicional al presupuesto por programas, el base cero y el orientado a resultados

Para Lozano Peña, Aguilera Díaz y García de Bustos (2008) el presupuesto tradicional busca el control de la legalidad y prima los organismos destinatarios del gasto sobre los fines. Frente a él surgen en EE. UU. el presupuesto por programas (PPBS), que asigna programas a objetivos tras compararlos, con escasos frutos según Zapico Goñi (2000), y el base cero, donde el gestor justifica cada año toda su petición en «paquetes» por prioridad. Con Shick definen el presupuesto orientado a resultados.

El poder tributario del Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales

Según la sinopsis del artículo 133 CE, Estado, Comunidades Autónomas y entes locales son titulares del poder financiero, pero no con la misma naturaleza. Sainz de Bujanda distinguió el poder originario del Estado y el derivado de Comunidades y entes locales; Cazorla Prieto, Martín Queralt y Lozano Serrano ven desfasado ese debate; Ferreiro Lapatza considera originario el del Estado y las Comunidades y derivado el local. Los tres sistemas forman un todo unitario y coordinado.

Los impuestos estatales y la recaudación tributaria

La sinopsis del artículo 31 CE enumera las leyes de los principales impuestos estatales (IRPF, No Residentes, Sociedades, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, IVA, Especiales, Transmisiones Patrimoniales y AJD, Transacciones Financieras y el temporal de solidaridad de las grandes fortunas), más la Ley de Tasas y Precios Públicos y los regímenes especiales. Según la AEAT, en 2025 los ingresos tributarios llegaron a 325.356 millones, un 10,4 % más que en 2024.

Los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas

Las Comunidades de régimen común se financian según la Ley 22/2009 y cuentan con tributos estatales cedidos: Transmisiones Patrimoniales y AJD, Sucesiones y Donaciones, juego, tasas de servicios transferidos, Medios de Transporte, el 50 % del IRPF (tarifa autonómica), el 50 % del IVA, el 58 % de los Especiales de Fabricación y el 100 % de la Electricidad. La Ley 14/1996 les dio por primera vez competencias normativas, ampliadas por la Ley 21/2001. El juego es el cedido con más capacidad normativa.

Los tributos propios de las Comunidades Autónomas y los recargos

Las Comunidades pueden establecer tributos propios con los límites del artículo 157.2 CE y de la LOFCA, pero su recurso principal es la cesión de tributos estatales. Según Medidas 2025, todas las de régimen común salvo Madrid tienen impuestos propios: sobre el agua, emisión de gases, tierras en deficiente aprovechamiento (Andalucía y Asturias) y bolsas de plástico (solo Andalucía). Si el Estado grava el mismo hecho imponible, la Comunidad debe dejar sin efecto el suyo, con compensación (art. 6.2 LOFCA).

Los tributos locales en el sistema tributario

Los entes locales tienen autonomía financiera (art. 142 CE) y pueden establecer y exigir tributos, pero no crearlos ex novo: carecen de potestad legislativa. La ley, estatal o autonómica, fija hecho imponible y sujeto pasivo, y la corporación decide su entrada en vigor y los reglamenta. Sus tributos propios son tasas, contribuciones especiales e impuestos, más recargos. Son obligatorios tres impuestos (Bienes Inmuebles, Actividades Económicas y Vehículos de Tracción Mecánica) y potestativos dos (Construcciones e Incremento de Valor de los Terrenos).

Artículo 1. Objeto

La Ley 20/2013 tiene por objeto hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional. En particular, busca garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de economías de escala y alcance. Lo hace mediante el libre acceso, ejercicio y expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional, con su adecuada supervisión, conforme al artículo 139 de la Constitución. La unidad de mercado se fundamenta en tres pilares: la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos; la libre circulación de bienes y servicios, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa ni indirectamente; y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica.

Artículo 2. Ámbito de aplicación

La LGUM se aplica al acceso a las actividades económicas que se prestan en condiciones de mercado y también a su ejercicio. Los destinatarios son los operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. Hay una única exclusión expresa: las materias del ámbito tributario quedan fuera del ámbito de aplicación de la ley.

Artículo 3. Principio de no discriminación

El artículo 3 fija el principio de no discriminación. Apartado 1: todos los operadores económicos tienen los mismos derechos en todo el territorio nacional y ante todas las autoridades competentes, sin discriminación por el lugar de residencia o establecimiento. Apartado 2: ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad sobre el acceso o el ejercicio de actividades económicas puede contener condiciones ni requisitos cuyo efecto directo o indirecto sea discriminar por establecimiento o residencia del operador económico.

Artículo 4. Principio de cooperación y confianza mutua

Las autoridades competentes deben cooperar a través de los instrumentos del capítulo III para aplicar de forma uniforme los principios del capítulo y supervisar a los operadores. En sus relaciones rige la confianza mutua: respetan las competencias legítimas de otras autoridades, reconocen sus actuaciones y ponderan todos los intereses públicos y la libre circulación y establecimiento. Si las normas de distintos lugares fijan un estándar de protección equivalente, aunque tengan diferencias técnicas o metodológicas, el operador legalmente establecido en cualquier parte puede ejercer en todo el territorio nacional.

Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes

Si una autoridad competente limita el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o exige requisitos para desarrollarla, debe motivar su necesidad en alguna razón imperiosa de interés general de las del artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. El límite o requisito debe guardar relación con esa razón y ser proporcionado: que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador. En las profesiones reguladas, necesidad y proporcionalidad se evalúan conforme al Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, que incorpora la Directiva (UE) 2018/958.

Artículo 6. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional

Artículo 7. Principio de simplificación de cargas

El artículo 7 obliga a que la intervención de las distintas autoridades competentes cumpla dos garantías: no generar un exceso de regulación o duplicidades, y que la concurrencia de varias autoridades en un procedimiento no suponga para el operador mayores cargas administrativas que las que se generarían con la intervención de una única autoridad. La referencia que hay que retener es esa: la carga de una sola autoridad.

Artículo 8. Principio de transparencia

Todas las autoridades competentes deben actuar con transparencia con dos fines: la correcta aplicación de la Ley 20/2013 y la detección temprana de obstáculos a la unidad de mercado. Además, cada autoridad competente debe asegurarse de dos cosas sobre las disposiciones y actos recogidos en el artículo 9.2: que sean fácilmente accesibles y que cumplan la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Artículo 9. Garantía de las libertades de los operadores económicos

Todas las autoridades competentes deben velar, en su ámbito de actuación (actuaciones administrativas, disposiciones y medios de intervención), por cinco principios: no discriminación; cooperación y confianza mutua; necesidad y proporcionalidad; simplificación de cargas; y transparencia. Deben garantizar su cumplimiento en seis bloques: a) disposiciones generales sobre actividades económicas; b) autorizaciones, licencias, concesiones y sus requisitos, y la potestad sancionadora o autorizadora en materia económica; c) documentación de contratos públicos, incluidos pliegos y cláusulas; d) actos de aplicación y sus procedimientos; e) estándares de calidad y actos que acrediten su cumplimiento; f) cualquier otro acto, resolución o procedimiento que afecte a los operadores económicos.

Artículo 10. Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios

La Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios es el órgano de cooperación administrativa que sigue la aplicación de la LGUM. La preside la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Asisten los titulares de las Secretarías de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa y de Política Territorial, los Consejeros de economía de las CCAA, Ceuta y Melilla y un representante de la Administración local. Su Secretaría la designa la presidencia y asume también las funciones de Secretaría para la Unidad de Mercado. Tiene nueve funciones (letras a a i).

Artículo 11. Funciones de la Secretaría para la Unidad de Mercado

La Secretaría para la Unidad de Mercado es el órgano técnico de coordinación y cooperación continua con las autoridades competentes para aplicar la ley. Tiene nueve funciones (letras a–i): supervisar la aplicación de la ley y la adaptación normativa, gestionar el Observatorio de Buenas Prácticas Regulatorias, difundir doctrina y jurisprudencia en una página web, gestionar los mecanismos de protección de operadores del capítulo VII, formar, articular la cooperación, elaborar un informe (que aprueba la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios), elaborar guías con los puntos de contacto y redactar una memoria anual.

Artículo 12. Cooperación en el marco de las conferencias sectoriales

Las conferencias sectoriales son el foro donde las autoridades competentes analizan y proponen las modificaciones normativas necesarias para cumplir la LGUM. Pueden contar con la contribución de los operadores económicos, mediante consulta a sus entidades representativas, para detectar distorsiones. Analizan los requisitos de acceso y ejercicio de la actividad económica, así como los de distribución y comercialización de productos. Impulsan reformas como: a) modificación, derogación o refundición de normas; b) estándares de regulación sectorial; c) planes de actuación. La Secretaría para la Unidad de Mercado colabora con sus secretarías, en particular para difundir los obstáculos de los arts. 26 y 28. Rigen la Ley 40/2015 y el reglamento interno de cada conferencia.

Artículo 13. Información a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos

Dos Ministerios, el de Política Territorial y el de Asuntos Económicos y Transformación Digital, deben informar a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. La información versa sobre dos materias: el desarrollo y aplicación de la Ley 20/2013 y los trabajos realizados en la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios y en las conferencias sectoriales.

Artículo 14. Cooperación en la elaboración de proyectos normativos

Cinco reglas de cooperación normativa. 1) La red de puntos de contacto del artículo 26.4 podrá intercambiar información sobre proyectos normativos con incidencia en la unidad de mercado. 2) Según el artículo 148.2.a) de la Ley 40/2015, las conferencias sectoriales serán informadas, a través de su pleno o de la comisión o grupo de trabajo que corresponda, de los anteproyectos de leyes y proyectos de reglamentos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos. Lo serán cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de otras Administraciones, cuando lo prevea la normativa sectorial y, en especial, cuando puedan afectar a la unidad de mercado. 3) La publicación de proyectos se ajusta al artículo 7 de la Ley 19/2013. 4) La memoria de análisis de impacto (artículo 26 de la Ley 50/1997) valorará el impacto en la unidad de mercado, en particular la necesidad y proporcionalidad del artículo 5. 5) Operadores, asociaciones, colegios y Consejos Generales podrán pronunciarse en la consulta, audiencia e información pública.

Artículo 15. Evaluación periódica de la normativa

Las Administraciones Públicas, de acuerdo con el artículo 130 de la Ley 39/2015, revisarán periódicamente su normativa vigente. El fin es adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar si ha conseguido sus objetivos y si el coste y las cargas estaban justificados y bien cuantificados. En esas evaluaciones, las autoridades competentes valorarán el impacto en la unidad de mercado. Las conferencias sectoriales impulsarán la evaluación periódica en sus materias, en el marco del artículo 12. La Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios podrá impulsar la evaluación de un sector económico concreto si se detectan obstáculos, conforme al artículo 10.

Artículo 16. Libre iniciativa económica

El acceso a las actividades económicas y también su ejercicio son libres en todo el territorio nacional. Solo caben límites por tres vías: lo establecido en la propia Ley 20/2013, lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea, o lo previsto en tratados y convenios internacionales. Fuera de esas fuentes no se admite ninguna limitación.

Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad

Autorización solo con necesidad y proporcionalidad motivadas en la ley que la establezca (norma inferior si la exige norma comunitaria o tratado). Casos: a) orden, seguridad o salud públicos o medio ambiente en el lugar concreto, y b) instalaciones que puedan dañar medio ambiente, entorno urbano, seguridad, salud o patrimonio histórico-artístico, ambos solo si no basta declaración responsable o comunicación; c) operadores limitados; d) normativa UE o tratados. Registro habilitante no de oficio = autorización. Declaración responsable y comunicación, por razón imperiosa de interés general. Un único medio.

Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación

Cada autoridad competente debe asegurarse de que sus medidas, límites o requisitos no creen ni mantengan obstáculos a la unidad de mercado. Incumplen el Capítulo II los actos que contengan: a) requisitos discriminatorios por residencia o establecimiento (domicilio o establecimiento físico en el territorio, residencia u operación previa, inscripción previa en registro, residencia del personal o propietarios, curso de formación en el territorio); b) requisitos discriminatorios para ventajas económicas, salvo razón imperiosa de interés general y proporcionalidad; c) seguros o garantías adicionales a los del lugar de origen o con prestador local; d) requisitos económicos o intervención de competidores (art. 10 e) y f) Ley 17/2009); e) obligación de haber invertido en el territorio.

Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional

Artículo 20. Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas

Artículo 21. Autoridad competente en la supervisión de los operadores

Las autoridades competentes supervisan las actividades económicas garantizando la libertad de establecimiento, la libre circulación y los principios de la Ley. Si la competencia de supervisión y control no es estatal, la autoridad de origen controla el cumplimiento de los requisitos de acceso a la actividad y la autoridad de destino controla su ejercicio (la letra c está anulada). Si la autoridad de destino detecta que se incumplen requisitos de acceso, normas de producción o requisitos del producto, lo comunica a la de origen, que adopta las medidas oportunas, incluidas las sancionadoras.

Artículo 22

Artículo 23

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 26. Procedimiento en defensa de la libertad de establecimiento y de circulación por las autoridades competentes

Cualquier persona física o jurídica puede reclamar ante la Secretaría para la Unidad de Mercado contra disposiciones, actos, inactividad o vía de hecho que choquen con la libertad de establecimiento o circulación. El plazo es de un mes, o de veinte días en la vía de hecho. El cauce es alternativo a los recursos. Son puntos de contacto la Secretaría, la CNMC, cada ministerio y la autoridad de cada CA. Plazos: 5 días para aportaciones; 10 para el informe no vinculante de la Secretaría; 15 para resolver, con silencio negativo; 5 para acudir a la CNMC.

Artículo 27. Legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

La CNMC puede recurrir en vía contencioso-administrativa (cap. IV del tít. V de la Ley 29/1998) cualquier disposición general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho de cualquier autoridad competente contraria a la libertad de establecimiento o de circulación. Actúa de oficio o a petición de los interesados. Ante una petición, con el informe de la Secretaría para la Unidad de Mercado, valora en veinte días si recurre e informa al operador. Informa al Ministerio y a la SUM, que informa al punto de contacto. En la acción popular de la DA 5ª, la legitimación es exclusiva de la CNMC.

Artículo 28. Mecanismos adicionales de eliminación de obstáculos o barreras detectados por los operadores económicos, los consumidores y los usuarios

Fuera de los casos del art. 26, operadores, consumidores, usuarios, sus organizaciones u otros interesados pueden informar en cualquier momento a la Secretaría para la Unidad de Mercado (SECUM), por la ventanilla del art. 26, de obstáculos o barreras. Si hay recurso administrativo, se espera a que se resuelva y el interesado manifieste interés. Cabe informe sobre proyectos normativos ya sometidos a audiencia e información pública. La SECUM puede actuar de oficio, valorando viabilidad y especial transcendencia. Puede dar por no iniciadas solicitudes reiteradas o infundadas. Las consultas no son solicitudes.