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C1 · Bloque III · Derecho administrativo general

Tema 16 del temario de Administrativo del Estado 2026

Las fuentes del derecho administrativo. La jerarquía de las fuentes. La ley. Las disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo. El reglamento: concepto, clases y límites. Otras fuentes del derecho administrativo.

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Constitución Española

En este tema: arts. 9 y 81–97. Ver la norma

  1. Artículo 9. Principios del art. 9.3

    Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

  2. Artículo 81. Leyes orgánicas

    Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

  3. Artículo 82. Delegación legislativa y decretos legislativos

    Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, nunca sobre las reservadas a ley orgánica. La delegación se otorga por ley de bases cuando se trata de formar un texto articulado, y por ley ordinaria cuando se trata de refundir varios textos en uno solo. Debe ser expresa, para materia concreta y con plazo fijado; se agota por el uso que haga de ella el Gobierno; no puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado; y no permite subdelegar en autoridades distintas del propio Gobierno.

  4. Artículo 83. Límites de las leyes de bases

    Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases, ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

  5. Artículo 84. Oposición del Gobierno a la tramitación contraria a una delegación

    Cuando una proposición de ley o una enmienda sea contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto puede presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

  6. Artículo 85. Denominación de los decretos legislativos

    Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos.

  7. Artículo 86. Decretos-leyes

    En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales con forma de Decreto-ley, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso —convocado al efecto si no estuviera reunido— dentro de los treinta días siguientes a su promulgación, y el Congreso ha de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese plazo las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

  8. Artículo 87. Iniciativa legislativa

    La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado. Las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio de la iniciativa popular, que exigirá no menos de 500.000 firmas acreditadas, y no procederá en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional, ni sobre la prerrogativa de gracia.

  9. Artículo 88. Los proyectos de ley

    Los proyectos de ley se aprueban en Consejo de Ministros, que los somete al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos.

  10. Artículo 89. Tramitación de las proposiciones de ley

    La tramitación de las proposiciones de ley se regula por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos del artículo 87. Las proposiciones que tome en consideración el Senado se remiten al Congreso para que se tramiten allí como tal proposición.

  11. Artículo 90. Intervención del Senado: veto y enmiendas

    Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente da cuenta al Presidente del Senado, que lo somete a deliberación. El Senado dispone de dos meses desde la recepción para, mediante mensaje motivado, oponer su veto —que requiere mayoría absoluta— o introducir enmiendas. El proyecto no puede ir al Rey sin que el Congreso ratifique el texto inicial por mayoría absoluta en caso de veto, o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde su interposición, o se pronuncie sobre las enmiendas aceptándolas o no por mayoría simple. El plazo se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso.

  12. Artículo 91. Sanción y promulgación de las leyes

    El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

  13. Artículo 92. El referéndum consultivo

    Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución.

  14. Artículo 93. Tratados que atribuyen competencias a organizaciones internacionales

    Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.

  15. Artículo 94. Tratados que exigen autorización previa de las Cortes

    La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por tratados requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en cinco casos: tratados de carácter político; de carácter militar; los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Título I; los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados.

  16. Artículo 95. Tratados contrarios a la Constitución

    La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.

  17. Artículo 96. Los tratados internacionales en el ordenamiento interno

    Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno, y sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional. Para la denuncia de los tratados se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.

  18. Artículo 97. Función del Gobierno

    El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Ley 50/1997, del Gobierno

En este tema: arts. 22–28. Ver la norma

  1. Artículo 22. Del ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno

    El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en dos lugares: el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el propio Título de la Ley del Gobierno en el que se encuentra este artículo.

  2. Artículo 23. Disposiciones de entrada en vigor

    Sin perjuicio del artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de leyes o reglamentos cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros y que impongan nuevas obligaciones a personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia de su ejercicio, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. No se aplica a los reales decretos-leyes, ni cuando el plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas lo aconsejen, acreditándolo en la Memoria.

  3. Artículo 24. De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros

    Formas de las decisiones del Gobierno y de sus miembros: Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes; Reales Decretos del Presidente del Gobierno; Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros; Acuerdos del Consejo de Ministros (lo que no deba ser Real Decreto); Acuerdos de las Comisiones Delegadas, con forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia si la competencia es de distintos Ministros; y Órdenes Ministeriales. Jerarquía de los reglamentos: 1.º Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros; 2.º Orden Ministerial.

  4. Artículo 25. Plan Anual Normativo

    El Gobierno aprueba anualmente un Plan Normativo con las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a elevarse para su aprobación en el año siguiente. El Plan identifica las normas que se someterán a un análisis sobre los resultados de su aplicación. Si se eleva una propuesta que no figuraba en el Plan, hay que justificarlo en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Lo coordina el Ministerio de la Presidencia, cuyo Ministro lo eleva al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Los modelos de información se aprueban por orden del Ministerio de la Presidencia.

  5. Artículo 26. Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos

    Procedimiento de anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y normas reglamentarias: estudios y consultas previos; consulta pública en el portal web, con un tiempo no inferior a quince días naturales; Memoria del Análisis de Impacto Normativo preceptiva; informes preceptivos, salvo otra previsión normativa, en diez días, o un mes si se piden a otra Administración o a un órgano de especial independencia; informe de la Secretaría General Técnica; y audiencia e información públicas de 15 días hábiles como mínimo, reducible hasta siete por razones motivadas o tramitación urgente.

  6. Artículo 27. Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la Administración General del Estado

    El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa, puede acordar la tramitación urgente de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y reales decretos: a) para que la norma entre en vigor en el plazo de transposición de directivas comunitarias o el de otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea; b) por otras circunstancias extraordinarias que no pudieron preverse. Efectos: plazos a la mitad, sin consulta pública, audiencia o información públicas en siete días y la falta de un informe preceptivo en plazo no impide continuar.

  7. Artículo 28. Informe anual de evaluación

    El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprueba antes del 30 de abril de cada año un informe anual sobre el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas no incluidas en él y las de informes anteriores con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año evaluado. Incluye las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas evaluadas, que comprende en todo caso eficacia, eficiencia y sostenibilidad. Puede contener recomendaciones de modificación y, en su caso, derogación.

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común

En este tema: arts. 127–133. Ver la norma

  1. Artículo 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley

    El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa elaborando y aprobando anteproyectos de ley y remitiendo después los proyectos de ley a las Cortes Generales. Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas la ejercen en los términos de la Constitución y sus Estatutos. El Gobierno puede además aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos, y los órganos de gobierno autonómicos, normas equivalentes en su ámbito territorial.

  2. Artículo 128. Potestad reglamentaria

    La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas conforme a sus Estatutos, y a los órganos de gobierno locales según la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985. Los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes o a las Asambleas autonómicas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

  3. Artículo 129. Principios de buena regulación

    En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actuarán conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Su adecuación a esos principios quedará justificada en la exposición de motivos —anteproyectos de ley— o en el preámbulo —proyectos de reglamento—. Necesidad y eficacia exigen una razón de interés general, fines identificados con claridad y que la norma sea el instrumento más adecuado. Proporcionalidad, que contenga la regulación imprescindible tras constatar que no hay medidas menos restrictivas. Seguridad jurídica, coherencia con el resto del ordenamiento nacional y de la Unión Europea.

  4. Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación

    Las Administraciones revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar si las normas han conseguido los objetivos previstos y si el coste y las cargas impuestas estaban justificados y correctamente cuantificados. El resultado se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa de cada Administración. El apartado 2 —cooperación para promover el análisis económico y evitar restricciones injustificadas a la actividad económica— fue declarado contrario al orden constitucional de competencias por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.

  5. Artículo 131. Publicidad de las normas

    Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Facultativamente, las Administraciones pueden establecer medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas tendrá los mismos efectos que la edición impresa, en las condiciones que cada Administración determine. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos del título preliminar del Código Civil.

  6. Artículo 132. Planificación normativa

    Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Anual Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente. El precepto fue declarado contrario al orden constitucional de competencias, en su aplicación a las Comunidades Autónomas, por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018.

  7. Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos

    Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto se sustanciará una consulta pública a través del portal web, recabando la opinión de los sujetos y organizaciones más representativos potencialmente afectados sobre: los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las soluciones alternativas, regulatorias y no regulatorias. Además, cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos, el centro directivo publicará el texto en el portal web para dar audiencia a los afectados y recabar aportaciones. Puede prescindirse de todos estos trámites —consulta, audiencia e información públicas— en las normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público. Y puede omitirse solo la consulta previa cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales de una materia.

Código Civil

En este tema: arts. 1–7. Ver la norma

  1. Artículo 1

    Fuentes: ley, costumbre y principios generales del derecho. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y se prueba; los usos jurídicos no meramente interpretativos se consideran costumbre. Los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre. Los tratados no se aplican directamente hasta su publicación íntegra en el BOE. La jurisprudencia complementa con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo. Jueces y Tribunales deben resolver en todo caso.

  2. Artículo 2

    Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa. Solo se derogan por otras posteriores; la derogación tiene el alcance que expresamente se disponga y se extiende siempre a todo lo que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. La simple derogación de una ley no devuelve la vigencia a las que esta hubiera derogado. Las leyes no tienen efecto retroactivo, si no disponen lo contrario.

  3. Artículo 3

    Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad. La equidad ha de ponderarse en la aplicación de las normas, pero las resoluciones de los Tribunales solo pueden descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita.

  4. Artículo 4

    La aplicación analógica procede cuando las normas no contemplan un supuesto específico pero regulan otro semejante entre los que se aprecia identidad de razón. Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplican a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas. Las disposiciones del Código Civil se aplican como supletorias en las materias regidas por otras leyes.

  5. Artículo 5

    Salvo que se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días a contar de uno determinado, ese día queda excluido del cómputo, que empieza en el día siguiente. Los plazos fijados por meses o años se computan de fecha a fecha; si en el mes del vencimiento no hay día equivalente al inicial del cómputo, el plazo expira el último del mes. En el cómputo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles.

  6. Artículo 6

    La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento y el error de derecho solo produce los efectos que las leyes determinen. La exclusión voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a los derechos solo valen si no contrarían el interés o el orden público ni perjudican a terceros. Los actos contrarios a normas imperativas y prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto. Los actos en fraude de ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.

  7. Artículo 7

    Los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La Ley no ampara el abuso del derecho ni su ejercicio antisocial. Todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, da lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

El Derecho administrativo y sus fuentes

En este tema: fichas 9–14. Ver las fichas

  1. El ordenamiento jurídico-administrativo y el concepto de fuentes del Derecho

    Para Antonio Fortes Martín, el ordenamiento es un sistema, no un agregado de normas. El jurídico-administrativo tiene rasgos propios: la Administración está sometida a la ley pero crea normas; hay múltiples centros con capacidad normativa; muchas funciones y muchas normas; contingencia y variabilidad («legislación motorizada», de Carl Schmitt); y derogaciones tácitas. El DPEJ recuerda que el Código Civil (art. 1.1) cita la ley, la costumbre y los principios generales. Fortes considera el reglamento el producto normativo prototípico del Derecho administrativo.

  2. La Constitución como fuente y el principio de jerarquía normativa

    Para Fortes Martín, la Constitución tiene valor normativo propio (art. 9.1 CE), es la «norma de normas» y obliga a interpretar el ordenamiento conforme a ella. El DPEJ define la jerarquía normativa como la superioridad de rango de unas normas sobre otras (art. 9.3 CE); los reglamentos que vulneran normas superiores son nulos de pleno derecho. Entre ley estatal y autonómica no rige la jerarquía sino el criterio material de la competencia, aunque por la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) la estatal prevalece en lo no atribuido a la comunidad.

  3. La ley: concepto, clases y reserva de ley

    El DPEJ define la ley como norma del Parlamento, aprobada con ese nombre por el procedimiento legislativo, inferior a la Constitución y superior a las demás normas. Fortes Martín distingue leyes orgánicas (materias del art. 81.1 CE, mayoría absoluta del Congreso) y ordinarias, además de las del art. 150 CE y la legislación básica, distinta de las leyes de bases. Reserva de ley material: ciertas materias deben regularse por ley. Formal: regulada una materia por ley, su rango se «congela» y solo otra ley puede modificarla.

  4. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decretos legislativos y decretos-leyes

    Fortes Martín llama disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley a los decretos legislativos y los decretos-leyes. Los decretos legislativos requieren delegación de las Cortes: por ley ordinaria para un texto refundido y por ley de bases para un texto articulado; solo en el Gobierno, sin subdelegación, no en materia orgánica, expresa, para materia concreta y con plazo. Los decretos-leyes exigen «extraordinaria y urgente necesidad», tienen materias vedadas y se convalidan o derogan en treinta días.

  5. El reglamento: concepto, formas y clases

    El DPEJ define el reglamento como disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín es el producto normativo prototípico del Derecho administrativo; se distingue de las normas con fuerza de ley y del acto administrativo. Su forma depende del ente: reales decretos y órdenes ministeriales en la AGE, decretos y órdenes en las comunidades, ordenanzas en los municipios. Clases: ejecutivos (secundum legem), independientes (extra legem, solo en materias organizativas internas) y de necesidad (contra legem).

  6. Otras fuentes: Derecho de la Unión, tratados, principios generales, jurisprudencia, costumbre y precedente

    Fortes Martín enumera otras fuentes: el Derecho de la Unión (aplicabilidad directa, efecto directo y primacía), los tratados (art. 96 CE), los principios generales (supletorios e informadores, art. 1.4 CC), la jurisprudencia (complemento, art. 1.6 CC), la costumbre (en defecto de ley y probada) y el precedente administrativo: vinculación de la Administración a sus actos propios, sucesivos y reiterados en una misma dirección (art. 35.1.c Ley 39/2015). F. de Castro atribuyó a los principios generales una triple función.

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