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A1.1100 · Grupo II · Derecho administrativo

Tema 47 del temario de Administradores Generales de la Junta de Andalucía 2026

La Administración Publica: concepto y caracteres. Pluralidad de Administraciones Públicas. La Administración y el Derecho: el principio de legalidad. Las potestades administrativas. La actividad discrecional de la Administración, límites y control: la desviación de poder.

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Constitución Española

En este tema: arts. 9, 103–106 y 137. Ver la norma

  1. Artículo 9. Principios del art. 9.3

    Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

  2. Artículo 103. Principios de actuación de la Administración pública

    La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme a cinco principios —eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación— con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Los órganos de la Administración del Estado se crean, rigen y coordinan de acuerdo con la ley. Y la ley regulará el estatuto de los funcionarios, el acceso a la función pública según los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades de su derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad.

  3. Artículo 104. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

    Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Una ley orgánica determinará sus funciones, principios básicos de actuación y estatutos.

  4. Artículo 105. Audiencia al ciudadano, acceso a archivos y procedimiento

    La ley regulará tres materias: la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones y asociaciones, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas; y el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado.

  5. Artículo 106. Control judicial de la Administración y responsabilidad patrimonial

    Los Tribunales controlan tres cosas: la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de esa actuación a los fines que la justifican. Además, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor.

  6. Artículo 137. Organización territorial del Estado

    El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

En este tema: arts. 1–4. Ver la norma

  1. Artículo 1. Objeto

    La ley establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional.

  2. Artículo 2. Ámbito Subjetivo

    La ley se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas, Entidades locales y sector público institucional. Este se integra por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, sujetas a lo que específicamente se refiera a ellas —en particular a los principios del artículo 3— y en todo caso cuando ejerzan potestades administrativas; y las Universidades públicas, regidas por su normativa específica y supletoriamente por esta ley. Son Administraciones Públicas las tres territoriales y los organismos y entidades de derecho público de la letra a).

  3. Artículo 3. Principios generales

    Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

  4. Artículo 4. Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad

    Cuando establezcan medidas que limiten derechos o exijan requisitos para desarrollar una actividad, las Administraciones deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público y justificar su adecuación a los fines perseguidos, sin producir diferencias de trato discriminatorias, y deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos. Para velar por el cumplimiento de la legislación aplicable pueden comprobar, verificar, investigar e inspeccionar, con los límites de la normativa de protección de datos.

Potestades, discrecionalidad, acto administrativo y servicio público

En este tema: todas las fichas. Ver las fichas

  1. La potestad administrativa: concepto y caracteres

    El DPEJ define la potestad como un poder general de actuación conferido por el ordenamiento, cuya titularidad no crea sujetos obligados, sino solo afectados y sometidos; puede producir beneficios, gravámenes o situaciones neutrales. Para Fortes Martín, la Ley atribuye las potestades (poder previo, genérico, para fines de interés público y con posibilidad abstracta de producir efectos). Notas: poder jurídico abstracto y genérico; de ejercicio obligatorio, sin desviación de poder; doble naturaleza potestad-función y potestad-deber; y posición de supremacía (prerrogativas).

  2. Potestades regladas y potestades discrecionales

    Para Fortes Martín, la norma atribuye la potestad como reglada o como discrecional. Reglada: prefiguración completa de las condiciones; la Administración solo aplica la norma; control judicial pleno (el juez puede sustituir su juicio) y una sola solución correcta. Discrecional: prefiguración incompleta; la norma remite a la Administración las condiciones no prefiguradas; control no pleno en ellas, pero existente, y margen de apreciación sin única solución. No hay discrecionalidad pura ni al margen de la Ley, sino en virtud de la Ley.

  3. La discrecionalidad: concepto y clases

    El DPEJ define la discrecionalidad como la potestad atribuida por las leyes sin predeterminar por completo el contenido de las decisiones, que habilita para elegir entre opciones. No la hay si basta la mera cognición; sí si hay operaciones volitivas. Doctrina alemana (Preuss, Bachof, Jesch, Obermayer, Stern). La sinopsis del art. 106 CE distingue discrecionalidad política y técnica (saber profesional). En la técnica (aprobar un examen), el control se reduce a elementos reglados y error ostensible y manifiesto. SSTC 6 y 7/2026: no es una anomalía.

  4. El control de la discrecionalidad: evolución y control directo

    El DPEJ define el control de la discrecionalidad como la verificación por los tribunales contencioso-administrativos de la legalidad de las decisiones discrecionales. Las leyes de 1888 y 1894 lo prohibían; la Ley de 1956 consolidó que son controlables al menos en sus elementos reglados; hoy la CE (arts. 24, 103.1 y 106) no admite reductos exentos. Fortes Martín llama control directo al del «cómo» y distingue: elementos reglados (potestad, competencia, supuesto de hecho, procedimiento y fin), hechos determinantes y principios generales del Derecho.

  5. Control indirecto de la discrecionalidad y límites del control judicial

    Fortes Martín llama control indirecto al que separa la discrecionalidad de los conceptos jurídicos indeterminados (concreción en el plano cognitivo, una sola solución correcta, fiscalización plena; ej.: «orden público») y del margen de apreciación (varias soluciones razonables, test de razonabilidad; control pleno de la razonabilidad, nunca de la decisión). Para el DPEJ la discrecionalidad elige entre opciones indiferentes; el concepto indeterminado da una única solución justa. El art. 71.2 LJCA impide al juez fijar el contenido discrecional; la motivación es la «piedra angular».

  6. La desviación de poder: concepto y fundamento

    El DPEJ define la desviación de poder como el uso de potestades para fines distintos de los contemplados en la norma atributiva; la LJCA (art. 70.2) y la LPAC (art. 48.1) hablan de fines distintos de los fijados en el ordenamiento; antes, art. 83.3 de la Ley de 1956. Fundamento: arts. 106.1 y 103 CE. Se aprecia si el fin es privado del agente y también si es público pero distinto del fijado; no tiene que ser privado ni ilícito (STS 4688/2023). Fortes Martín la proscribe en toda potestad y la califica de vicio invalidante.

  7. La desviación de poder: origen, modalidades y prueba

    Para el DPEJ, la doctrina francesa de la desviación de poder es una técnica de control de la discrecionalidad creada por el Conseil d'État; antecedentes: arrêts Duchesne y Syndicat des arrosages Sainte-Cecile; establecimiento: Vernes; consolidación: Les Bats. Desviación pasiva: deliberada pasividad ante una obligación de actuación positiva. La prueba es el conjunto de elementos que demuestran la desviación de los fines. En la UE es motivo del recurso de anulación; según Fedesa, requiere indicios objetivos, pertinentes y concordantes de un fin exclusivo o determinante.

  8. El servicio público: concepto y evolución

    La clasificación tradicional de la actividad administrativa se debe a Jordana de Pozas y se sistematizó en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: policía (imperium o coacción), servicio público (prestaciones a los ciudadanos) y fomento (incentiva a los particulares). El servicio público es principio básico desde el arrêt Terrier (6-2-1903), por las conclusiones de Romieu. La Escuela de Duguit lo expandió; hoy se transita al servicio de interés general. Notas: titularidad pública por Ley (publicatio) y finalidad prestacional.

  9. Servicios esenciales, reserva al sector público y clases de servicios

    El art. 128.2 CE permite reservar por ley al sector público recursos o servicios esenciales, sobre todo en monopolio. Reserva no es demanialización; el monopolio es una reserva cualificada, pero la reserva no lo implica; debe ser justificada y proporcionada; admite gestión por particulares; y lo esencial no obliga a reservar. Primera interpretación: STC 26/1981. La LBRL (art. 86.2) reserva a los entes locales agua, residuos y transporte de viajeros; el monopolio exige pleno y aprobación autonómica. Clases: uti singuli (agua en domicilio) y uti universi (alumbrado).

  10. Titularidad y gestión del servicio público; la gestión directa

    Fortes Martín distingue la titularidad del servicio público, siempre pública (en monopolio o en libre concurrencia), y su gestión, pública o privada: directa o indirecta si cabe explotación económica, nunca indirecta si implica ejercicio de autoridad. En la indirecta hay relación Administración-prestador y prestador-usuario (admisión y pago). El art. 85 LBRL ordena la forma más sostenible y eficiente: gestión directa por la entidad, organismo autónomo, entidad pública empresarial o sociedad mercantil pública; las dos últimas exigen memoria justificativa e informe del interventor.

  11. La gestión indirecta tras la Ley 9/2017: concesión de servicios y riesgo operacional

    La Ley 9/2017 (LCSP) suprime el contrato de gestión de servicio público y crea, por la Directiva 2014/23/UE, la concesión de servicios: uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso la gestión de un servicio de su titularidad o competencia, a cambio del derecho a explotarlo (con o sin precio), transfiriendo el riesgo operacional (art. 14.4). La separa del contrato de servicios quién asume ese riesgo. No cabe para servicios con ejercicio de autoridad (art. 284.1), y antes debe fijarse su régimen jurídico (publicatio).

  12. Gestión interesada, concierto y sociedad de economía mixta

    El art. 277 del TRLCSP regulaba modalidades del contrato de gestión de servicios públicos, que la Ley 9/2017 suprime. Según el DPEJ: gestión interesada, la Administración y el empresario participan en los resultados de la explotación en la proporción del contrato; concierto, se contrata con quien ya realiza prestaciones análogas; sociedad de economía mixta, capital en parte público y en parte privado. A esta última aún se le puede adjudicar directamente una concesión (DA 22.ª, sentencia Acoset). El art. 85.2.B LBRL sigue remitiendo al TRLCSP.

  13. El acto administrativo: concepto

    El DPEJ define el acto administrativo como la decisión de una administración pública, de cualquier clase, adoptada en ejercicio de una potestad administrativa; la definición más extendida es la de G. Zanobini (años cincuenta del siglo XX): declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio. García de Enterría, siguiéndolo, excluye la potestad reglamentaria. El concepto legal parte de la LJCA y la LOPJ. Es un acto jurídico, no un hecho material; aplica el ordenamiento sin innovarlo; su prototipo es unilateral. El acto político no es acto administrativo.

  14. Clases de actos administrativos

    Fortes Martín clasifica los actos por exteriorización (expresos, tácitos o presuntos), destinatarios (singulares y generales, que no son reglamentos), contenido (declarativos y constitutivos), incidencia (favorables y de gravamen), potestad (reglados y discrecionales), lugar en el procedimiento (resolutorios y de trámite) e impugnación (firmes, consentidos y confirmatorios). DPEJ: el singular se notifica y el general (convocatoria de oposiciones) se publica; el favorable goza de irrevocabilidad y el de gravamen revocable en cualquier momento; el de trámite solo excepcionalmente es recurrible.

  15. Elementos del acto administrativo

    Para Fortes Martín, todo acto reúne cinco elementos: subjetivo (Administración y órgano competente; competencia irrenunciable), objetivo (contenido lícito, posible y determinado, o nulo), teleológico o final (el «para qué»: el interés general, so pena de desviación de poder), causal (el «por qué», distinto del fin) y formal (exteriorización; el procedimiento es presupuesto de validez; regla: forma escrita electrónica; los verbales se consignan después por escrito). La motivación basta con una sucinta referencia de hechos y fundamentos y puede ser in aliunde.

El Derecho administrativo y sus fuentes

En este tema: fichas 15–18, 3. Ver las fichas

  1. Un Derecho propio y peculiar: legalidad frente a autonomía de la voluntad

    Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es propio y además peculiar, porque sus principios están «en las antípodas» de los del civil. El civil se inspira en la autonomía de la voluntad; el administrativo, en el principio de legalidad: la Administración solo puede hacer lo que le permite la ley. Vinculación negativa (ciudadanos): «está permitido todo lo que no está prohibido». Vinculación positiva (Administración): «está prohibido lo que no está permitido». La STC 42/2014 acoge la vinculación positiva.

  2. Concepto de Administración pública

    El DPEJ define la Administración pública como el conjunto de órganos y entidades que sirven con objetividad los intereses generales ejecutando las leyes y prestando servicios públicos. Para Quadra-Salcedo y Vida no hay definición legal y lo fundamental es la personalidad jurídica. Coordenada horizontal: se encuadra en el Poder Ejecutivo, junto al Gobierno, como su brazo ejecutor. Coordenada vertical: hay una pluralidad de Administraciones en cada nivel territorial (art. 137 CE). Consume en torno al 40 % del PIB.

  3. Tipología de las Administraciones: territoriales e instrumentales

    Quadra-Salcedo y Vida distinguen Administraciones territoriales e instrumentales. Las territoriales son completas, sin fin predeterminado y con todas las potestades: la AGE, diecisiete autonómicas y una por cada municipio (8.124), provincia (43, sin las comunidades uniprovinciales) e isla (8). Las instrumentales dependen de una territorial (salvo las independientes), tienen fines concretos y carecen de algunas potestades, siempre de la expropiatoria. Empresas y fundaciones públicas no son Administración, aunque integran el sector público institucional.

  4. La Administración corporativa y los colegios profesionales

    El DPEJ define la Administración corporativa como la formada por entes asociativos de base privada regulados por normas de Derecho público que les asignan funciones públicas (art. 36 CE). Quadra-Salcedo y Vida la fundan en el art. 52 CE. Los colegios profesionales son autoadministración: en funciones de interés general se rigen por el Derecho administrativo; en las de interés privado de sus colegiados, por el privado. La Ley 2/1974 los define como corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad.

  5. Otras corporaciones de Derecho público y entes afines

    Quadra-Salcedo y Vida citan como corporaciones de Derecho público las Cámaras de Comercio, las Comunidades de Usuarios del Agua y las Cofradías de Pescadores; la ONCE es corporación de carácter social bajo tutela del Estado. La Constitución recoge tres fórmulas asociativas profesionales: sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7), colegios (art. 36) y otras organizaciones profesionales (art. 52). Según la STC 132/1989, el pacto asociativo se sustituye por un acto de creación estatal. El DPEJ da a la comunidad de regantes tres órganos: junta general, junta de gobierno y jurados.

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común

En este tema: art. 2. Ver la norma

  1. Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación

    La ley se aplica al sector público, que comprende la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las Entidades locales y el sector público institucional. Este último se integra por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, sujetas solo a las normas de esta ley que se refieran específicamente a ellas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas; y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley. Tienen la consideración de Administraciones Públicas las tres territoriales y los organismos y entidades de derecho público de la letra a).

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