Tema 48 del temario de Administradores Generales de la Junta de Andalucía 2026

El Derecho administrativo y sus fuentes

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1. Concepto de Derecho administrativo y su ubicación en el ordenamiento

   El DPEJ define el Derecho administrativo como la rama que estudia la organización y funcionamiento de las Administraciones públicas, sus relaciones con los ciudadanos, su sistema normativo y sus garantías jurisdiccionales. Quadra-Salcedo y Vida lo ven desde dos perspectivas: subjetiva (Derecho de las Administraciones Públicas) y objetiva (Derecho que ordena la administración del poder). Su objeto es la Administración como organización y como actividad. Pertenece al Derecho público, enmarcado por el constitucional, y se distingue del privado y del penal.

2. Definiciones doctrinales y origen del Derecho administrativo

   Definiciones doctrinales: García de Enterría, Derecho propio de las Administraciones públicas en cuanto personas; Villar Palasí, Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública, definición que adoptan Quadra-Salcedo y Vida; Giannini, rama particular de la normativa pública; Alessi, normas que regulan la función administrativa del Estado. El término parece emplearlo primero Romagnosi en 1814. El Derecho administrativo es en buena medida producto de la Revolución francesa. Primeras obras españolas: Oliván (1842), Posada Herrera y Ortiz de Zúñiga (1843) y Colmeiro (1850).

3. Un Derecho propio y peculiar: legalidad frente a autonomía de la voluntad

   Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es propio y además peculiar, porque sus principios están «en las antípodas» de los del civil. El civil se inspira en la autonomía de la voluntad; el administrativo, en el principio de legalidad: la Administración solo puede hacer lo que le permite la ley. Vinculación negativa (ciudadanos): «está permitido todo lo que no está prohibido». Vinculación positiva (Administración): «está prohibido lo que no está permitido». La STC 42/2014 acoge la vinculación positiva.

4. La autonomía del Derecho administrativo y el Derecho común de la Administración

   Para Quadra-Salcedo y Vida, el Derecho administrativo es autónomo: ante una laguna no se acude en principio a otra rama, como el civil, sino que se auto-integra con instituciones análogas del ordenamiento administrativo o con sus principios; solo excepcionalmente entra otra rama como supletoria. No es el único Derecho que se aplica a la Administración (también el privado o el laboral), pero sí su Derecho común cuando ejerce funciones públicas; y lo aplican también las Cortes o el Tribunal Constitucional en tareas materialmente administrativas.

5. Cuándo se aplica el Derecho administrativo: el sujeto y la función

   Ordenando la lección de Quadra-Salcedo y Vida caben dos criterios (los rótulos no son suyos): el del sujeto, porque es el Derecho propio de la Administración Pública, y el de la función, porque se le aplica siempre que ejerce funciones públicas. No hay definición legal de Administración: las Leyes 39/2015 y 40/2015 enumeran la AGE, las autonómicas, las locales y los organismos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Las corporaciones de Derecho público se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por la Ley 39/2015.

6. Sometimiento de la Administración al Derecho privado y «huida del Derecho administrativo»

   Según Quadra-Salcedo y Vida, la Administración a veces actúa sometida al Derecho privado o al laboral (alquiler de un local, personal laboral). Lo más extremo son las entidades de Derecho privado «en mano pública», que en principio no ejercen potestades públicas y a las que se aplican normas administrativas de contratación, presupuesto, contabilidad y control. El DPEJ define la «huida del derecho administrativo»: su primer patrocinador fue M. Clavero, y el informe Abril (1991) culpó al Derecho administrativo de la crisis de los servicios sanitarios.

7. Rule of law y régimen administrativo según la crónica de Entrena Cuesta (1958)

   En una crónica de 1958, Rafael Entrena Cuesta señala como estudios clásicos sobre «régimen administrativo» y «rule of law» los de Dicey y Hauriou, que ven como nota diferenciadora la ausencia en Inglaterra de tribunales administrativos. Entrena sostiene que esas ideas están en crisis, con dos monografías inglesas: la de Hamson (1954), que considera superior el recurso por desviación de poder al ultra vires, y la de Allen (1956); ambas defienden la superioridad del sistema francés. Para Entrena, la dualidad de jurisdicciones no es consustancial al Derecho administrativo.

8. Formas de sometimiento de la Administración al Derecho según el esquema de Prieto (ULL)

   El esquema de Luis F. Prieto González (Universidad de La Laguna) distingue la sumisión total al Derecho común (rule of law, de la Gran Revolución de 1688) y la sumisión a un Derecho especial (régime administratif, de la Revolución francesa de 1789). Dicey asocia el rule of law a la igualdad ante la ley ordinaria y a tribunales ordinarios; Hauriou, además, a la descentralización. Condiciones objetivas de la universalidad: división de poderes, sometimiento a la ley y control judicial; subjetivas: servicio de los intereses generales y garantía de los derechos fundamentales.

9. El ordenamiento jurídico-administrativo y el concepto de fuentes del Derecho

   Para Antonio Fortes Martín, el ordenamiento es un sistema, no un agregado de normas. El jurídico-administrativo tiene rasgos propios: la Administración está sometida a la ley pero crea normas; hay múltiples centros con capacidad normativa; muchas funciones y muchas normas; contingencia y variabilidad («legislación motorizada», de Carl Schmitt); y derogaciones tácitas. El DPEJ recuerda que el Código Civil (art. 1.1) cita la ley, la costumbre y los principios generales. Fortes considera el reglamento el producto normativo prototípico del Derecho administrativo.

10. La Constitución como fuente y el principio de jerarquía normativa

    Para Fortes Martín, la Constitución tiene valor normativo propio (art. 9.1 CE), es la «norma de normas» y obliga a interpretar el ordenamiento conforme a ella. El DPEJ define la jerarquía normativa como la superioridad de rango de unas normas sobre otras (art. 9.3 CE); los reglamentos que vulneran normas superiores son nulos de pleno derecho. Entre ley estatal y autonómica no rige la jerarquía sino el criterio material de la competencia, aunque por la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) la estatal prevalece en lo no atribuido a la comunidad.

11. La ley: concepto, clases y reserva de ley

    El DPEJ define la ley como norma del Parlamento, aprobada con ese nombre por el procedimiento legislativo, inferior a la Constitución y superior a las demás normas. Fortes Martín distingue leyes orgánicas (materias del art. 81.1 CE, mayoría absoluta del Congreso) y ordinarias, además de las del art. 150 CE y la legislación básica, distinta de las leyes de bases. Reserva de ley material: ciertas materias deben regularse por ley. Formal: regulada una materia por ley, su rango se «congela» y solo otra ley puede modificarla.

12. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decretos legislativos y decretos-leyes

    Fortes Martín llama disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley a los decretos legislativos y los decretos-leyes. Los decretos legislativos requieren delegación de las Cortes: por ley ordinaria para un texto refundido y por ley de bases para un texto articulado; solo en el Gobierno, sin subdelegación, no en materia orgánica, expresa, para materia concreta y con plazo. Los decretos-leyes exigen «extraordinaria y urgente necesidad», tienen materias vedadas y se convalidan o derogan en treinta días.

13. El reglamento: concepto, formas y clases

    El DPEJ define el reglamento como disposición general de categoría inferior a la ley, dictada por el Gobierno u otros órganos habilitados. Para Fortes Martín es el producto normativo prototípico del Derecho administrativo; se distingue de las normas con fuerza de ley y del acto administrativo. Su forma depende del ente: reales decretos y órdenes ministeriales en la AGE, decretos y órdenes en las comunidades, ordenanzas en los municipios. Clases: ejecutivos (secundum legem), independientes (extra legem, solo en materias organizativas internas) y de necesidad (contra legem).

14. Otras fuentes: Derecho de la Unión, tratados, principios generales, jurisprudencia, costumbre y precedente

    Fortes Martín enumera otras fuentes: el Derecho de la Unión (aplicabilidad directa, efecto directo y primacía), los tratados (art. 96 CE), los principios generales (supletorios e informadores, art. 1.4 CC), la jurisprudencia (complemento, art. 1.6 CC), la costumbre (en defecto de ley y probada) y el precedente administrativo: vinculación de la Administración a sus actos propios, sucesivos y reiterados en una misma dirección (art. 35.1.c Ley 39/2015). F. de Castro atribuyó a los principios generales una triple función.

15. Concepto de Administración pública

    El DPEJ define la Administración pública como el conjunto de órganos y entidades que sirven con objetividad los intereses generales ejecutando las leyes y prestando servicios públicos. Para Quadra-Salcedo y Vida no hay definición legal y lo fundamental es la personalidad jurídica. Coordenada horizontal: se encuadra en el Poder Ejecutivo, junto al Gobierno, como su brazo ejecutor. Coordenada vertical: hay una pluralidad de Administraciones en cada nivel territorial (art. 137 CE). Consume en torno al 40 % del PIB.

16. Tipología de las Administraciones: territoriales e instrumentales

    Quadra-Salcedo y Vida distinguen Administraciones territoriales e instrumentales. Las territoriales son completas, sin fin predeterminado y con todas las potestades: la AGE, diecisiete autonómicas y una por cada municipio (8.124), provincia (43, sin las comunidades uniprovinciales) e isla (8). Las instrumentales dependen de una territorial (salvo las independientes), tienen fines concretos y carecen de algunas potestades, siempre de la expropiatoria. Empresas y fundaciones públicas no son Administración, aunque integran el sector público institucional.

17. La Administración corporativa y los colegios profesionales

    El DPEJ define la Administración corporativa como la formada por entes asociativos de base privada regulados por normas de Derecho público que les asignan funciones públicas (art. 36 CE). Quadra-Salcedo y Vida la fundan en el art. 52 CE. Los colegios profesionales son autoadministración: en funciones de interés general se rigen por el Derecho administrativo; en las de interés privado de sus colegiados, por el privado. La Ley 2/1974 los define como corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad.

18. Otras corporaciones de Derecho público y entes afines

    Quadra-Salcedo y Vida citan como corporaciones de Derecho público las Cámaras de Comercio, las Comunidades de Usuarios del Agua y las Cofradías de Pescadores; la ONCE es corporación de carácter social bajo tutela del Estado. La Constitución recoge tres fórmulas asociativas profesionales: sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7), colegios (art. 36) y otras organizaciones profesionales (art. 52). Según la STC 132/1989, el pacto asociativo se sustituye por un acto de creación estatal. El DPEJ da a la comunidad de regantes tres órganos: junta general, junta de gobierno y jurados.