A2 · Bloque I · Organización del Estado y de la Administración Pública
Tema 10 del temario de Gestión de la Administración Civil del Estado 2026
Organización territorial (I): las Comunidades Autónomas. Los Estatutos de Autonomía. Organización política y administrativa. La delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.
Qué legislación entra en este tema
- Constitución Española · arts. 2, 137–139 y 143–158
- La Constitución de 1978 y el Estado autonómico · fichas 16–19
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Crear mi plan gratisConstitución Española
En este tema: arts. 2, 137–139 y 143–158. Ver la norma
Artículo 2. Unidad y autonomía
La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
Artículo 137. Organización territorial del Estado
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Artículo 138. Solidaridad y equilibrio entre territorios
El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad del artículo 2, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Artículo 139. Igualdad de derechos y libre circulación de bienes
Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
Artículo 143. Acceso a la autonomía por la vía ordinaria
Podrán acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas —o al órgano interinsular— y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, y debe cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo. Si la iniciativa no prospera, solo podrá reiterarse pasados cinco años.
Artículo 144. Autorización de las Cortes para constituir Comunidades Autónomas
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, podrán autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1; autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial; y sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del artículo 143.2.
Artículo 145. Prohibición de federación y convenios entre Comunidades
En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades necesitarán la autorización de las Cortes Generales.
Artículo 146. Elaboración del proyecto de Estatuto
El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.
Artículo 147. Los Estatutos de Autonomía
Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Deben contener la denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de sus instituciones propias, y las competencias asumidas junto con las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. Su reforma se ajustará al procedimiento que ellos mismos establezcan y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
Artículo 148. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas
Enumera en veintidós apartados las materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir: organización de sus instituciones de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés autonómico, ferrocarriles y carreteras internos, agricultura y ganadería, montes, gestión de la protección del medio ambiente, pesca en aguas interiores, turismo, asistencia social, sanidad e higiene y vigilancia de sus edificios, entre otras. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149.
Artículo 149. Competencias exclusivas del Estado
Enumera en 32 apartados las materias reservadas en exclusiva al Estado: relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, legislación mercantil, penal, procesal, civil y laboral, Hacienda general, seguridad pública… El apartado 3 cierra el sistema: lo que la Constitución no atribuye al Estado puede asumirlo una Comunidad Autónoma por su Estatuto; lo que ninguna asuma queda para el Estado; y el derecho estatal es en todo caso supletorio del autonómico.
Artículo 150. Leyes marco, de transferencia y de armonización
Recoge tres instrumentos distintos. Las Cortes pueden atribuir a todas o a algunas Comunidades la facultad de dictar normas legislativas propias en el marco de principios, bases y directrices fijados por una ley estatal, estableciendo la modalidad de control (leyes marco). El Estado puede transferir o delegar mediante ley orgánica facultades de titularidad estatal susceptibles de ello, previendo la transferencia de medios financieros y las formas de control. Y puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades cuando lo exija el interés general, cuya necesidad aprecian las Cortes por mayoría absoluta de cada Cámara.
Artículo 151. Acceso a la autonomía por la vía especial
Permite saltarse el plazo de cinco años del artículo 148.2 cuando la iniciativa la acuerdan, además de las Diputaciones u órganos interinsulares, las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una, y esa iniciativa se ratifica en referéndum por mayoría absoluta de los electores de cada provincia. El Estatuto lo elabora una Asamblea de Parlamentarios por mayoría absoluta, lo examina la Comisión Constitucional del Congreso en dos meses, se somete a referéndum del cuerpo electoral y se ratifica por los plenos de ambas Cámaras antes de que el Rey lo sancione y promulgue como ley.
Artículo 152. Organización institucional de las Comunidades Autónomas
En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización institucional se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde dirigir el Consejo, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella. Presidente y Consejo responden políticamente ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo.
Artículo 153. Control de la actividad de las Comunidades Autónomas
El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejerce por el Tribunal Constitucional en cuanto a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, en cuanto al ejercicio de funciones delegadas del artículo 150.2; por la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a la administración autónoma y sus normas reglamentarias; y por el Tribunal de Cuentas en lo económico y presupuestario.
Artículo 154. El Delegado del Gobierno
Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.
Artículo 155. Medidas de cumplimiento forzoso
Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso o para proteger el interés general. Para ejecutarlas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
Artículo 156. Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para desarrollar y ejecutar sus competencias, pero con dos límites expresos: coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles. Además pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para recaudar, gestionar y liquidar los recursos tributarios estatales.
Artículo 157. Recursos de las Comunidades Autónomas
Los recursos de las Comunidades Autónomas están constituidos por impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y el producto de las operaciones de crédito. No podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. Por ley orgánica podrá regularse el ejercicio de estas competencias financieras.
Artículo 158. Asignaciones presupuestarias y Fondo de Compensación Interterritorial
En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Y para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuirán las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias.
La Constitución de 1978 y el Estado autonómico
En este tema: fichas 16–19. Ver las fichas
Naturaleza jurídica: el Estado autonómico como Estado regional
El Estado se distingue de sus entidades territoriales por la soberanía; estas tienen autonomía. Garrorena distingue Estados unitarios, compuestos (federales y confederales) y, en medio, descentralizados o regionales, categoría del Estado de las autonomías. Notas: entidades creadas en el marco de la Constitución pero no directamente por ella, no necesariamente homogéneas, sistema competencial abierto, sin Poder Judicial propio. Se inspira en el modelo italiano de 1947 y en el «Estado integral» de 1931. Para Santamaría Pastor hay un solo ordenamiento con subsistemas.
Fundamento constitucional: el principio de unidad
El artículo 2 contiene tres principios: unidad, autonomía y solidaridad; con el artículo 1 integra los supraprincipios del ordenamiento (Santamaría). La unidad de la Nación española se refuerza con «indisoluble», «común» e «indivisible», añadidos en el debate en la Comisión Constitucional del Congreso. Consecuencias según Sánchez Agesta y Goig Martínez: unidad constituyente, internacional, del ordenamiento, fiscal y del territorio. Para el TC el Estado ocupa una posición de superioridad (SSTC 4/1982 y 76/1983) y no hay otra Nación que la española (STC 31/2010).
El principio de autonomía: autonomía política y no soberanía
Según Biscaretti, la descentralización puede ser administrativa (gestión de asuntos propios sin autogobierno) o política (poder legislativo y ejecutivo, pero sin Constitución ni poder judicial propios). La autonomía política tiene dimensiones normativa, financiera, organizativa y administrativa (Sánchez Agesta y Goig Martínez). Es un derecho garantizado por el TC. «Autonomía no es soberanía» y no puede oponerse a la unidad (STC 4/1981); la de las Comunidades es «cualitativamente superior» a la de los entes locales (STC 25/1981).
El principio de solidaridad
La solidaridad es el punto de equilibrio entre unidad y autonomía. Alonso de Antonio: «corresponsabilidad de todas las partes [...] en los fines colectivos», y del conjunto hacia los intereses de los miembros. Ejemplo: la financiación autonómica (157 y 158); la recogen los artículos 138, 156 y 158.2. Dos dimensiones: económica y organizativa y competencial. Solozábal la asocia a la Constitución de la integración. TC: «corolario de la autonomía» (25/1981), «deber de auxilio recíproco» (18/1982), «recíproco apoyo y mutua lealtad» (96/1986).
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